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基层检察院如何实现绩效管理初探

锦州铁路运输检察院办公室主任 沈德成


党的十六大报告指出：“加强社会主义法制建设，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势……维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”这充分体现了党和国家对法制建设、司法工作的高度重视。结合检察机关的实际，特别是基层检察院，很重要的一点就是要认真落实高检院制定的《人民检察院基层建设纲要》，加强管理机制建设，推动队伍建设，为检察工作不断注入新的活力。其中，不乏一些成功的做法和尝试，如岗位职责量化考核机制、办案流程管理机制、案件质量制约保障机制、内外监督制约保障机制……这些，还只是检察机关管理机制创新的良好开端，距离“绩效管理”的目标还存在一定的差距，因此，以绩效管理理论为指导，完善、调整、整合有关的管理制度十分必要。笔者将就基层检察院如何实现绩效管理这个问题，略抒己见，供大家商榷。
一、绩效管理的由来以及检察机关引入该机制的必要性
绩效管理是上个世纪80年代以来西方发达国家政府为克服官僚主义，提高行政效率与效能而推行的一系列管理体制革新的一个重要组成部分，推进绩效管理有益于在系统内部的各个部门引入竞争、效率意识，合理配置资源，提高政府的服务质量。与此同时，邓小平同志在阐述“依法治国”理论时指出：要改革党的权力运行机制，使党的领导规范化、制度化、法律化，并使这种规范、制度和法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。
可见，加强管理机制建设实质是解决用制度管人管事的问题，这种改革权力运行机制的观点，对我国各行各业管理的改革都具有普遍的指导意义，是我们铁检机关加强管理机制创新工作的思想武器。只有用制度管人管事，才能彻底改革“人治”型权力运行机制，要求充分尊重客观事物发展的普遍规律，真正做到实事求是，充分调动人的积极性、创造性，发挥群体的优势。当今人类社会发展到了知识经济时代，人才资源成为衡量一个国家经济实力与社会发展的最主要的一项指标，创造和应用知识、信息的能力与效率高，国家的综合国力就强，否则，就会导致落后。我们检察机关要跟上时代的发展，开创新的局面，也必须提高科学管理水平，通过科学管理把干警的聪明才智开发出来，实现每个人的自我价值。现代心理学研究证明，自我价值是个体的最高追求，绩效管理的意义和作用最根本的一条，就是调动人的积极性、创造性，最大限度的开发现有人力资源，使不同的人才在绩效管理休系中合理流动，最终与最适合的岗位相匹配，将产生最大的工作效率，当然也包括司法效率。绩效管理的出发点和归宿就是工作的政绩、工作成果的最大化。任何一项工作的主题都是效益，实现效益的动力是科学，而源泉都是人才；检察机关的主题就是办高质量的案件，动力是检察改革，而源泉就是满足检察工作需要的高素质、专业化的检察人才。因此，关键是要建立起能最大限度地盘活人力资源及相关要求的模式，这种模式就是绩效管理。
二、绩效管理应遵循的原则
一是体现以人为本原则。在制度建设中，人的位置是举足轻重的。制度的组成是两个要件，即人和办事的规程，连结点是人要“遵守”。规程又是人制定的，程序结构设置的科学程度与人的认识水平和严谨态度有着必然的联系。实践中也发生过由于程序结构设置的不科学造成的悲剧事故。1991年，从西安起飞了一架图154客机，仅8分钟就失事了，事故原因是飞机自动驾驶电脑程序是靠八条线来连结的，问题出在第七和第八条线，两条线插反了位置，致使惨祸的发生。如果该飞机的插头和插座是匹配的结合，如果不匹配就插不进去，这样就从程序上封死了人为因素可能造成的错误，也就能杜绝类似事故的发生。
二是要体现整体效能原则。管理机制是各项制度的有机结合体，是各项制度间的内联性、互动性、制约性、激励性和惩罚性的有机结合。贯彻整体效能原则实质是使制度形成机制，产生推动作用，实现机制建设的科学性和完整性。
三是要体现运用现代科技的原则。管理内容的机制包括人、制度和科技三个部分，这三者是相辅相成的关系，三者之间的有机结合和互动的程度，直接影响管理的成效。人的能力是受到局限的，在知识经济时代的今天，现代科技已经发展到用电脑代替人脑的部分功能，运用现代科学技术的力量来填补人的能力所达不到的领域，探索以微机管理为载体的管理机制创新途径，应该成为我们研究的课题，发挥其在动态管理、量化管理和民主管理中的作用，提高管理的透明度，保证管理的公开、公正、公平，使其成为管理机制的重要组成部分。
三、对基层检察院实现绩效管理的初步构想
党的十六大报告中出现频率最高的一个词就是创新，因此，检察机关同样也面临着创新这样的课题，要深入研究并切实解决检察机关检察业务管理、队伍管理和政务管理机制如何紧跟时代步伐的问题。在这里，笔者进行了一下展望，那就是将全部绩效管理制度整合为环环相扣的三大项管理机制，即：
一是确立以院党组为中心，健全以干部的培养、教育、选拔、考评、使用、奖惩为重点的政治工作机制。检察工作要想跟上时代的发展，开创新的局面，必须加强和改进思想政治工作，尤其要提高“人才资源”的管理水平，要把充实办案基本技能和科技技能作为培训重点，通过强化岗位培训、岗位轮换等方式培养专业骨干和一专多能人才；认真总结以往竞争上岗和双向选择实践中的经验，进一步修改完善竞争上岗、双向选择实施办法，完善政绩考核与奖惩办法，用选人、用人、考评、奖惩机制增强干部队伍管理的活力，做到有为者有位，最大限度的发挥人才的潜能作用，从而达到人力资源的合理配置，产生最大的工作效率和最大的工作成果。
二是健全完善以检委会为中心的业务管理机制。检委会是检察机关行使职能的决策机构，对检察业务负总责。因此，必须重点抓好以下几项工作：（1）必须建立符合规律的审查逮捕、公诉工作机制；建立、健全“一体化”的侦查协作机制；完善诉讼监督工作机制。以确保对检察业务实行有效管理。（2）必须制定出完善合理的检察委员会议事规则，对议事事项的提请时间、拟定开会时间、书面汇报材料的行文标准均做出明确规定，进一步保证检委会的决策质量，从而切实起到对重大、疑难、复杂案件审核把关的作用。（3）由检委会负责对各科室局检察业务工作的考核。以上级院规定的各部门工作评比办法为蓝本，结合每个院的具体目标，制定各科室局业务考核奖惩办法，组织进行年度业务考核评比。（4）由检委会负责对主诉检察官和主办检察官的考核。组织开展案卷季检、年检、跟庭考核、跟踪考核、规范法律文书评比等活动，加大对主诉官、主办官考核力度。（5）对检察实践中遇到的共性、疑难和热点问题开展专项调研，为正确执法提供理论、政策依据。
三是建立以院务会为核心的政务、事务管理机制。要积极推进制度创新，全面实行规范化的工作管理机制，将政务、事务管理全部纳入规范化的管理轨道，达到资源配置优化、办公秩序井然、装备管理正规、工作运行高效的目标。转变院务会由检察长听取各科室局汇报、安排工作的单一工作模式，要将长效性的规章制度的制定、长远的检察装备的建设规划、检务保障资源的调整配置、检察信息化建设项目的确定等，纳入到以院务会为核心的政务事务管理机制之中，以便推进规范化管理和绩效管理，提高检务保障能力。




辽宁省人民政府


辽宁省宗教活动场所管理规定（修正）
辽宁省人民政府


（1993年12月17日辽宁省人民政府令第35号发布 根据1997年12月26日发布的辽宁省人民政府令第87号进行修正）


第一条 为保障公民宗教信仰自由和正常的宗教活动，维护宗教活动场所的合法权益和正常秩序，有利于对宗教场所的管理，根据国家有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称宗教活动场所，是指信仰宗教的公民进行宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂和简易聚会点、经堂等固定场所。
第三条 本规定适用于我省行政区域内的宗教活动场所。
第四条 宗教活动场所内进行的一切活动必须遵守法律、法规和规章，维护社会秩序，不受境外宗教组织和个人的支配。
第五条 各级人民政府负责宗教事务的部门负责本规定的实施和监督检查工作。
第六条 设立寺院、宫观、清真寺、教堂必须具备下列条件：
（一）有固定的地址和名称；
（二）有经常参加宗教活动的信教公民；
（三）有主持宗教活动的宗教教职人员；
（四）有信教公民组成的民主管理组织；
（五）有健全的管理制度；
（六）有合法的经济来源。
简易聚会点和经堂等应具备前款（一）至（五）项条件。
第七条 设立宗教活动场所，应当由其管理（筹备）组织持市宗教团体的书面意见、设立宗教活动场所的申请书和本场所的有关资料，向所在地县以上人民政府负责宗教事务的部门申请登记。
第八条 设立寺院、宫观、清真寺、教堂向市人民政府负责宗教事务的部门申请登记；设立简易聚会点和经堂向县人民政府负责宗教事务的部门申请登记。
县以上人民政府负责宗教事务的部门，应当在受理申请之日起六十日内，作出准予登记、不予登记或者暂缓登记的书面答复。
对准予设立的宗教活动场所，由县以上人民政府负责宗教事务的部门发给《宗教活动场所登记证书》，并在办理登记手续后十五日内向上一级人民政府负责宗教事务的部门备案。
经登记的宗教活动场所终止、合并的，应当向原登记部门备案，交回《宗教活动场所登记证书》。
第九条 未经省人民政府负责宗教事务的部门同意，任何组织和个人不得在宗教活动场所以外传教、举行宗教集会和散发宗教宣传品。
第十条 经登记的宗教活动场所的合法权益受法律保护。任何组织和个人不得在宗教活动场所内制造不同宗教、不同教派之间的纷争。
第十一条 宗教活动场所可以接受布施、奉献、津贴。但不得摊派、勒索财物。
第十二条 宗教活动场所可以接受境外宗教组织和个人的捐赠，但不得以任何方式向境外宗教组织、个人索要财物或者接受他们提供的办教津贴。
第十三条 宗教活动场所的宗教教职人员实行定员管理。具体定员由县以上人民政府负责宗教事务的部门与市宗教团体商定。
第十四条 宗教活动场所常住人员和外来暂住人员，应当按照国家有关户籍管理的规定，办理户口登记手续。
第十五条 宗教活动场所管理组织可以按照国家有关规定从事农、林、牧业生产活动，举办工业、商业、服务业和社会公益事业。
第十六条 宗教活动场所的房产及其依法使用的土地，由该场所的管理组织或者有关的宗教团体向县以上人民政府有关主管部门领取房产、土地使用证。
第十七条 宗教活动场所的财产由该场所管理组织管理和使用，任何人和其他组织不得私自占有和无偿使用。
第十八条 宗教活动场所管理组织可以在本场所内销售经县以上人民政府有关部门批准的宗教用品、宗教艺术品和宗教书刊。严禁擅自印发、复制和代销未经县以上人民政府有关部门批准的宗教用品、宗教艺术品和宗教书刊。
第十九条 在宗教活动场所内摄制音像制品，应当事先经该场所管理组织和县以上人民政府负责宗教事务的部门同意，并取得有关部门的许可。
第二十条 未经宗教活动场所管理组织同意和县以上人民政府负责宗教事务的部门批准，不得在宗教活动场所设立商业、服务业网点或者举办展览。
第二十一条 有关单位和个人在宗教活动场所内改建或者新建建筑物，必须事先征得宗教活动场所管理组织的同意和县以上人民政府负责宗教事务的部门批准。
第二十二条 宗教活动场所被列为各级政府文物保护的单位或者位于风景名胜区内，其管理组织应当按照法律、法规和规章的有关规定，保护文物和环境。
第二十三条 对违反本规定，侵犯宗教活动场所合法权益的，由县以上人民政府负责宗教事务的部门会同有关部门责令停止侵权活动。
第二十四条 违反本规定，有下列行为之一的组织、个人，县以上人民政府负责宗教事务的部门可根据情节轻重分别给予警告、责令停止活动、撤销登记的处罚：
（一）未经登记，擅自开展宗教活动或者在申请登记中隐瞒真实情况的；
（二）在宗教活动场所制造不同宗教、不同教派之间纷争的；
（三）摊派、勒索财物的；
（四）向境外宗教组织、个人索要财物或者接受办教津贴的；
（五）复制、销售和散发未经县以上人民政府有关部门批准的宗教书刊和其他宗教宣传品的。
第二十五条 违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关处罚；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 当事人对处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》申请行政复议。
第二十七条 本规定执行中的具体问题，由省人民政府负责宗教事务的部门负责解释。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。


（根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，经1997年11月20日辽宁省人民政府第144次常务会议讨论决定 1997年12月26日辽宁省人民政府令第87号公布）


《辽宁省宗教活动场所管理规定》修正案
将第二十四条修改为：违反本规定，有下列行为之一的组织、个人，县以上人民政府负责宗教事务的部门可根据情节轻重分别给予警告、责令停止活动、撤销登记的处罚：
……



1993年12月17日