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安身立命,法学赖何?——法学的“科学性”及自主性散论/郑永流

作者:法律资料网 时间:2024-05-18 11:15:11  浏览:8964   来源:法律资料网
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安身立命,法学赖何?

——法学的“科学性”及自主性散论


  郑永流

  法学究竟在何种意义上可称为“科学”,它何以在社会上特立独行,或是基于分工社会职业的专门化,或是对饭碗不无偏心的顾忌,还有对何谓法学的偏执追问,这些旧话,常令我们这些诸如法官、律师、法学教师和学生等所谓的“法律者”(Lawyer,Jurist)不能释怀。

  一、法学是科学吗?

  设问和争端源于亚里士多德主义对科学的界定。据亚里士多德,“科学”(epistene,scientia)在本质上是客观先在和不可把握的。科学要解决的是真假问题,能纳入其范围的标准是可检验性,只有客观外在于人的、具有确定性的东西才可经验地测度,证明其存在与否,“水往低处流”这一论断历经检验,是为真理,“太阳绕地球转”已被证为谬论。所以,科学就是可检验的知识。

  以可检验性、客观性、确定性这种眼光,去打量关于人及由人组成的社会的知识,它们均是非科学的。“人往高处走”,何谓高低因人因时而异。“杀人者死”不可证实只可证伪,于是便有死刑存废迥然相异的制度和主张。社会知识与科学攀亲,冠以社会科学头衔,意在寻找自身的说服力、权威性,另外,也露出了底气不足自信心不强之怯。法学被说成法律科学出于同一愿望,不过其更要紧的目的不是为自己而是为立法及判决提供正当性。

  法学的根本特点在于其对象———法律是人建构的,并不存在科学意义上的客观法律,自然法学眼里“遵守契约”之“自然法”,社会学者笔下“肥水不流外人田”之“活法”,其“客观性”明显是一些人的假定或合意,是故“自然法”可变,“活法”不居。将什么建不建构为法律,取决于造法者的意志,成为法律的带有鲜明的价值判断。法学的使命是,为造法用法提供不可避免地带有前见、偏向、明确目的、相对性、非中立的建议和解释。所以,以对社会作应然理解为内容的规范性总是其要义。它使法学不是对外部世界的描摹,而是对外部世界的建构,经验的逻辑与理论的逻辑不具有必然的同构关系。人们不能去“发现”法,只能去“发明”法。

  不同于科学要分出事物的真假,法学要说明的则是法律和判决合不合适、公正与否、满意程度。而对这些标准的解说总是人的解说,而人又是历史社会中人,无法做到价值中立,几乎找不到没有立场的理论,如果存在,也许根本不能算作理论。因而,法学缺乏不证自明的规律、公理,法律和判决均是有争议的法学产品。这也就不难理解,堕胎在一国为合法,而在他国则为非法;为什么对《消费者权益保护法》第二条谁是消费者存有如此对立的解释;一案多个判决不符合司法的裁判性,且可能是地方保护主义或其他司法腐败的表现,但在学理上并不必然为荒谬之举。

  当然,这并非是说法学、法律可以任人摆布。但人们又是如何确定一种学说,某个规定或判决所包含的价值是有说服力和正当的呢?公认的恒定标准难以找到,却也还另有一套有别于科学的证实或证伪的度量方法。历史地看,大体有三:一为全体或大多数人的承认(合意化),一为通过权威来预设(权威论),一为依靠信仰去定夺(信仰论)。现代社会倾心于第一种,但并未完全排斥另两种。事实上,多数沿袭下来的学说或规范,如平等适用法律,无罪推定,不溯及既往,不能从错误中获利、人不能审判自己等,是混合地经由这三种方法而成为“客观规律”或“公理”的。基于此,法学要全力解决的说服力、正当性不是一个有或无、非此即彼,而是此多彼少的问题。由于人们对诸如上述的“客观规律”和“公理”,宁可视其总是被“证实”,不愿信其时而被“证伪”,所以,所谓法学的科学性大抵在此,在此也确有必要,必要在于尽量增加法律的确定性而减少立法者的恣意妄为。

  二、法学家园何处有?

  都说法学有多么古老,也早在古罗马就出现了职业法律者阶层,有几大法学家,但他们藉以为生的法学(jurisprudentia),却不是亚里士多德说的“科学”,在今天也只有人为假定的类科学性,那么,法学的家园究竟何在?乌尔比安曾有名言“法学是神人之事,公正非公正之智术”,于是,在严格意义上,法学是被当作为一门“技艺”,或智术。古中国的“刑名之学”或“刑名法术之学”,韩非子的禁暴止乱之说,大概也属这种形而下的东西,中西之间,不分仲伯。

  这种长期不入科学之流的技艺法学,在近代以前断断续续地自主过,十八、十九世纪之交,由于德国历史法学派的代表萨维尼力倡将研究、教授、学习法律的重心,从自然法转到人定法上,借助当时自然科学突飞猛进之势,技艺法学搭上了自然科学的便车,ScienceofLaw一词使之俨然跻身科学一族,由于其至多只能在封闭的概念逻辑中,不能在社会经验里被证实,其科学家族身份一直遭到质疑,虽然如此,学界一般还是认为,自此始,法学进入了真正的自主的时代。

  然而,比乌尔比安等技艺法学者早得多,就有人对法作出形而上的思考,自然法与人定法的区分和对立,便是今天所有的“法律者”从古希腊、老庄那里得到的最大遗产之一。可惜,类似这样的思考,古往今来多是爱大包大揽的哲学家的嗜好,即便是正宗的法学家所为,却常被冠以“法哲学”之名。如此看来,形而上的法学从来是寄人篱下,只是受近代科学主义的影响,研习法律出身的法学家,才逐渐占据了言说形而上的法学的主动权,他们更喜欢谈法学家的“法哲学”,而不是哲学家的“法哲学”。以示己身及法学的独立,尽管二者并不可分雌雄。

  由于法律并非任何意义上的法律者的私藏品,近百余年尤其是60年代以来,在法律的疆域内攻城掠地的除了传统上的哲学家外,还有社会科学家和自然科学家,相应地出现了诸如法社会学、法人类学、法政策学、法经济学、法律信息学等一大批新学,有了像科斯、卢曼、哈贝马斯这样墙内墙外两边香的“法学家”们。

  从形而上的到技艺式的,后又“边缘化”,当然不意指法学从来或现在无多大自己的家园可守望了,“法律者”无所凭藉只好浪迹天涯。“法律者”原本的本事就是,如何打造一套有正式效力的规则,然后又如何把这套规则应用到事端和案件中去。一如从事其他行当而有特殊技艺,“法律者”有自己的法言法语,逻辑体系,程式作派,思维方式。霍菲尔德对法律关系、权利、义务、权力、特权、责任和豁免等基本法律概念的分类,萨维尼的语义、逻辑、历史和系统解释法律的四方法,判例法中遵循先例原则、区别技术,大陆法系的法典编纂技术和公法与私法之分割,法律适用中的推理与论证模式,等等,使法学逐渐形成一套专门知识体系。凭藉它们,“法律者”在大千世界中安身立命,并发展出独立的法律职业、别具一格的法律教育。也正是由于法学的这种自给自足性,形而上的法哲学、各式各样的交叉法学,其存在方为可能,其意义才显示出来。

  时下在许多正式和私下的言及中国法学如何是好的场合,有类不俗之论几成公认:治中国法学所患可轻可重的病也好,指点中国法学该向何处去也罢,在较大程度上,是“功夫在诗外”。此论许是对近十年来,法学先后与经济学、文学、人类学、政治学,尤其是与社会学初结良缘,并有颇受关注的学术成就之正确归纳。这种诗外之功,如果不是滥用的话,对于一些并非所有以法为业的人来说,当在未来倍加苦练,应属无疑。

  然而,我们也不能不同时看到,中国法学的自主性尚处在成长之中,能让法律者自说自话的法学共同体没有形成,他们还未树立足够坚定的“法学世界观”,信法不足却疑法有余,且普遍缺乏基本的方法技艺训练,想循规蹈矩但不知如何下手,更远谈不上法条主义。因而,从整体的现实上看,所有的法律者,尤其是自认为或被归于技艺法学(注释法学、形式法学、法律实证主义)的法律者,在这个尚须为独立的法学而奋争的时刻,尚处在建构正式制度而不是对之施以解构的岁月,似乎不交叉一把便显得过于中心而不边缘,过于下“术”而不上“道”。

  再则,开放法学的门户,意不在为非法学知识提供讲述自己的故事的“兼业”场所,更非听任法学走向边缘,家园沦丧,失去自我;其目的在于,克服法学在法律建构中发生的过度规范化和技术理性,忘却了必要的人文关怀和经验感受之局限。尽管笔者因专业之故不时从法外来看法,难免有卖瓜者心态,但一种理性之声常给我以警醒,法哲学、交叉法学与技艺法学本无高下之分,委实不能以此代彼。否则,我们便从一种学科的封闭性里逃出,又落入另一种学科的狭隘性之中。许是在法学涉入其它人文社会科学不深时,说后者也存在着某种时宜不合,但当下要正视的是,我们还只是刚刚开始吃法律的饭,一如夸自家包子之人的吹牛者言:此处离馅还有三十里。

  (作者系中国政法大学教授)

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质疑“先例判决”

张海龙


新华社8月15日报道:郑州市中原区法院为推进司法改革,开始试行一种“先例判决”审判制度。当地法学界人士认为,其“不仅有利于增加法院审判的透明度和权威性,而且有利于促进司法公正和提高审判效率。”果真如此,倒是件值得额手相庆的好事。然而,“先例判决”只是看上去很美,稍加思索便会令人困惑不已。

对于“先例判决”,中原区法院的解释是,“经过某种程序被确认的先例生效判决对本院今后处理同类案件具有一定的拘束力,其他合议庭或独任审判人员在处理同一类型、案情基本相同的案件时,应当遵循先例做出大体一致的判决。”明白人一眼就可看出这是在效仿英美判例法。问题就出在此处。

首先,中原区法院凭什么能够确认对其后案件具有判例拘束力的“先例”?在与法、德、日等国一脉相连,秉承大陆法系传统的中国,判例并非其法律渊源,成文法才具有至高无上的地位。法院仅有司法权,即使是最高人民法院,也只有司法解释权。一个区法院无权立法,更无权确认判例为法律渊源。若认为“应当遵循先例”,则违反了现行司法制度。

退一步讲,中原区法院能否确认具有一定参考比照意义的“先例”?我国法律规定,司法审判可加以参考的判例,只有最高人民法院才有权确认,并通过判例汇编或者公报等形式公诸于众。毫不避讳地说,作为区法院试行“先例判决”,至少是拔高了三级,自我加冕地享有了最高法院的权力。再说,即使是经最高人民法院确认的典型判例,也只不过具有“参考比照”价值,“先例判决”又何来对同类案件的拘束力?

其次,中原区法院为什么不依照法律而去遵从“先例”?中原区法院的“先例”是当初依法审判形成的,其后若有同类案件,接着依法判案不是挺好,何必又要找出一副“先例判决”的行头来?既不合法,又多此一举浪费人力物力。中原区法院曾以一起盗窃案的审理说明“先例判决”,然而刑法是以“罪刑法定”为首要原则的,严格说来,即使判决结果正确无误,依照先例进行判决也是对“罪刑法定”的违背,在真正意义上并未实现司法公正。

再次,“先例判决”能否提高审判效率和节约成本,并使审判透明度和法院权威得到增强?对成文法国家的法官而言,严格遵照法律审判是其不可推卸的职责,遵从“先例判决”是对其法定义务的偷懒。凭“先例判决”来躲避成文法的法官,又怎能掌握来自繁杂案例的大量法律规则?由中原区法院审核确认后予以公布的“先例”,缺乏有效的审查机制,若先例错误,因保持“延续性”会出现一系列的错案,法院的权威性岂不要丧失殆尽?“提高审判效率”难道不是一厢情愿?

最后,“先例判决”是否具备存在所必需的基础?与英美法系作个比较就会一目了然。从历史国情来看,判例法源出英国,是以英国渐进型的社会改革和高素质的法官为基础,经过长期积累缓慢发展而来的。目前中国的突进型改革不能满足实施判例法的前提条件。从内容来看,英美法系确定“先例”须遵循以下原则:一是只有高级法院能够形成先例;二是上级法院的司法先例对下级法院在类似案件的审判具有约束力。这是基于下面的假定:从整体来看,上级法院的法官比下级法院的法官更有经验,不仅学识较高,而且具有相当的独立性,可以不受外界的压力解释和适用法律。中原区法院试行“先例判决”,从基层开始实践判例法于理不通。从效果来看,判例的作用除了在具体案件中确权,更重要的在于保证法律相当程度的稳定性,以及有步骤地发展法律规则。中国的“先例判决”能实现后两种么?

西风东渐之际,要求中国实行英美判例法,扩大法官自由裁量权的呼声不绝于耳,具体设想更是层出不穷。长远来说,中国或许应该从判例法中汲取营养,以弥补传统成文法之不足。但这必须基于一个合适的平台,那就是我国的突进型改革已经深刻影响到社会理念这一底层,以及,通过统一司法考试等多种手段大幅度提高法律从业人员的素质。在未来几十年,中国不可能也不应该跨越历史与国情的限制,仓促出台中国版的判例法制度。


作者:广西大学法学院 电话:0771-3231277 电子邮件:alan@elong.com


关于贯彻《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》的实施意见

交通运输部


关于贯彻《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》的实施意见

  为贯彻落实《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》(以下简称《意见》),加快建设畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系,促进区域经济协调发展和节能减排,特提出如下实施意见:
  一、高度重视,把思想统一到国家战略部署上来
  加快长江等内河水运发展,是党中央、国务院从加快转变经济发展方式、建设资源节约型和环境友好型社会的高度作出的重大战略决策。《意见》的出台,标志着加快内河水运发展上升为国家战略,成为综合运输体系建设的战略重点,对于进一步发挥内河水运比较优势、构建现代综合运输体系、促进流域经济社会发展具有十分重要的意义。各级交通运输主管部门、港航管理部门和海事管理机构要认真学习、深刻领会,准确把握《意见》的丰富内涵和精神实质,充分认识加快内河水运发展的重要战略意义,进一步增强责任感、紧迫感和使命感,抓住内河水运新一轮重大发展机遇,把加快内河水运发展摆在更加突出的位置,按照国务院确定的指导思想、主要原则、发展目标和主要任务,加大投入,强化管理,凝聚合力,乘势而上,共同促进内河水运又好又快发展。
  在贯彻落实《意见》过程中,要充分体现加快转变发展方式要求,正确处理好内河水运发展与综合运输体系建设的关系,加强内河水运发展规划与相关规划之间的衔接,加强综合枢纽各种运输方式间的衔接,加强水陆联运、江海联运之间的衔接,加强与现代物流重要节点的衔接,加强与安全监管和应急保障体系的衔接;处理好重点推进与全面推进的关系,通过长江水运加快发展,带动“两横一纵两网十八线”的发展,通过“两横一纵两网十八线”加快发展,带动全国内河水运发展;处理好项目建设进度与项目质量、安全和环境保护的关系,加强工程建设和运行管理,提升工程质量和效益,注重环境和水生态保护,严格项目招投标管理,建设廉政工程、阳光工程,工程建设中力争不发生重特大安全生产事故;处理好内河水运与防洪、发电等关系,加强与有关部门的沟通协调,提高水资源的综合利用效率,促进内河水运快速发展、协调发展、安全发展、绿色发展。
  二、突出重点,加快推进现代化内河水运体系建设
  (一)加快长江干线航道系统治理。
  按照“规划指导、项目牵引、加强管理、有序推进”的原则,加快长江干线航道系统治理,全面改善通航条件。以中游荆江河段(宜昌至城陵矶段)航道治理、下游12.5米深水航道上延至南京工程为重点,全面带动长江干线航道发展迈上新台阶,力争“十二五”末基本实现《长江干线航道总体规划纲要》的发展目标。
  长江上游:实施水富至宜宾段三级航道建设工程,将三级航道延伸至云南水富。结合三峡后续规划,适时推进三峡水库库尾航道整治。实施三峡至葛洲坝两坝间乐天溪、莲沱等航道治理及配套设施建设工程,结合优化水库调度、加强管理等手段,改善两坝间通航条件。
  长江中游:结合河势控制和防洪工程,开展沙市、窑监、藕池口等主要碍航水道的整治工程,将荆江河段的航道等级提高到一级,水深由3米提高到3.5米。实施界牌水道二期等航道整治工程,提高城陵矶至武汉河段的通航标准,将航道水深由3.2米提高到3.7米。实施武汉以下河段主要碍航水道的航道治理,将武汉至安庆段航道水深提高到4.5米,安庆至芜湖段水深提高到6米。
  长江下游:重点实施南京以下12.5米深水航道建设工程,按照“整体规划、分期实施、自下而上、先通后畅”的思路,先期对通州沙、白茆沙水道进行治理,使南通以下航道水深达到12.5米。实施福姜沙、仪征、和畅洲、口岸直等水道关键控制工程或航道治理工程和后续完善工程,加大维护力度,力争开通南京以下12.5米深水航道。
  (二)加快其他高等级航道建设。
  实施西江航运干线扩能工程,提高主要航段通航标准,建设贵港、桂平二线和长洲三线、四线船闸,扩大船闸通过能力。实施京杭运河苏南段和浙江段三级航道建设工程,结合南水北调东线工程实施济宁至东平湖段三级航道建设工程,继续实施船闸扩能工程。全面加快苏申外港线、长湖申线、湖嘉申线、杭申线、杭平申线、芜申线、大芦线等长江三角洲高等级航道网建设。建成并继续完善珠江三角洲高等级航道网。积极推进岷江、嘉陵江、乌江、汉江、江汉运河、湘江、沅水、赣江、信江、合裕线、柳江—黔江、淮河、松花江、闽江等高等级航道建设。充分考虑内河水运发展的要求,对有复航价值的枢纽、航道,逐步进行复航建设或改造,同时要防止出现新的碍航、断航情况。加强黑龙江、鸭绿江、澜沧江等国境国际河流的航道建设。力争“十二五”末,西江航运干线、京杭运河和珠江三角洲高等级航道网全面或基本达到规划标准,长江三角洲高等级航道网60%达到规划标准。
  (三)加快内河主要港口和部分重要港区建设。
  以内河主要港口为重点,加快规模化、专业化港区建设,建成一批集装箱、汽车滚装、大宗散货等专业化泊位;坚持新建、改造并举,加快老旧码头的加固改造和港区功能调整,统筹老港区改造和新港区建设。推进港口资源整合,促进港口群的统筹协调发展,形成层次分明、功能互补、竞争有序的港口发展格局。发挥港口枢纽作用,加快上海国际航运中心建设,推进重庆长江上游、武汉长江中游航运中心建设。加强主要港口的铁路、公路集疏运通道建设,实现高等级公路或高速公路与内河主要集装箱港区的联接。推进主要港口向货物中转基地、大宗货物交易中心发展,逐步建成综合货运枢纽。加强规划实施监督,严格岸线使用审批,鼓励公共码头发展,提高岸线、土地等资源的利用效率。
  (四)加快推进内河运输船舶船型标准化。
  以“两横一纵两网”为重点,推进内河船型标准化工作。加快推进长江干线、京杭运河船型标准化,积极推进西江航运干线、珠江三角洲高等级航道网的船型标准化,启动其他高等级航道重点船型的标准化。采取政府引导、企业为主的方式,按照“开前门、关后门、调存量”的工作思路,以经济鼓励政策和提高船舶技术标准为手段,加快现有非标准船型和安全、环保设施达不到规范要求的老旧运输船舶的更新改造,严格实施船舶更新报废制度,积极开发和推广使用标准船型,优化船舶运力结构,发展江海直达、干支直达船型,促进内河船舶的大型化、标准化。出台全国内河船型标准化实施方案,建立健全船型标准化工作协调机制,积极落实船型标准化地方配套资金和标准船型研发推广经费,形成运政、海事、船检等部门齐抓共管、各负其责的工作格局,确保船型标准化工作扎实、有效推进。加快推进乡镇渡船标准化改造。力争“十二五”末基本实现内河客船、危险品船等重点船型的标准化、系列化,其他船舶的船型标准化率达到50%以上,其中,长江干线、西江航运干线和京杭运河船型标准化率达到70%;内河船舶平均吨位达到800载重吨,其中,长江干线达到1600载重吨。2020年实现内河船型标准化、系列化,淘汰所有非标准船舶;内河船舶平均吨位达到1200载重吨,其中,长江干线超过2000载重吨。
  (五)着力提升航道及设施的养护与管理水平。
  认真落实《航道养护管理规定》,制定实施《全国航道管理与养护发展纲要(2011—2020年)》,坚持航道分类养护,以长江干线、西江航运干线、京杭运河等高等级航道和界河航道为重点,全面提升航道养护水平和应急抢通能力。开展内河航道定级或重新评定工作,提高航道资源利用水平。加大航道养护资金投入,加强航道养护设施、设备建设和更新改造,确保日常维护资金需求。健全航道养护技术标准和规章制度,推动航道养护工作制度化、规范化。深化航道养护管理体制改革,强化内河航道行政执法,切实保护内河水运资源。
  (六)着力优化内河水运结构。
  大力发展航运交易、咨询、信息服务、金融、保险等现代航运服务业。继续推进内河航运的公司化经营,引导中小航运企业规模化、集约化发展,积极推进危险品运输的规模化、集约化经营。推动水上客运向旅游化、舒适化、客滚化方向发展,提升客运服务品质。完善江海直达、干支直达、江海转运的运输服务网络,形成直达和中转互补协调发展的格局。加强与其他运输方式的有效衔接,促进综合运输体系建设;大力发展多式联运,积极推进集装箱、大宗货物的水铁联运。鼓励港航企业延伸产业链,拓展仓储、配送、物流等服务功能,向物流经营人转变。推进港口与保税港区、保税区、物流园区和临港工业园区的有效对接和联动发展,有效降低物流成本。
  (七)着力提高内河水运安全保障和应急处置能力。
  加强内河水运安全监管、应急处置及治安防控能力建设,建成长江干线全方位覆盖、全天候监控、具有快速反应能力的水上安全监管和应急搜救体系。加大对内河危险品运输、滚装运输、客运和渡运的监管力度,完善危险品安全检测手段,重点客滚码头安装使用大型车辆安全检测系统。加快长江干线、西江航运干线等重要内河水域的船岸通信、监控系统建设。加强内河船舶自动识别系统(AIS)基站建设,对长江干线、西江航运干线的运输及工程船舶安装AIS;完善长江、西江等干线甚高频(VHF)通信系统布局,推进主要支流通信系统建设;在重要通航枢纽、港区和桥区等重点水域建设船舶交通管理系统(VTS)和中央监控系统(CCTV),并逐步实现区域联网,对“四客一危”等重点船舶和重点水域、重点航段实施有效监控。加强乡镇渡船渡口的安全监管,落实地方乡镇政府安全管理责任。加强区域合作和联合执法,坚决打击河道非法采砂和船舶超载,建立长效管理机制。切实加强建设跨、拦、临河建筑物的通航论证工作。积极推进航路改革,在重要航段实施分道通航和船舶报告制。合理规划锚地或停泊点,保障船舶停泊需要和通航安全。加快三峡船闸安全运行监控、过闸船舶安全检查等设施设备建设。加强长江航运治安防控能力建设,推进治安防控预警和信息平台建设,完善水上110指挥调度系统和金盾工程建设。
  制定内河防污染、水上搜救和航道保畅应急预案,不断完善应急预案体系。推进长江干线等重点水域应急处置体制和机制建设。加强港口、航道及通航枢纽的风险源评估和危险源监控与预警预报,强化灾害性天气下水上事故险情的预防预控,基本建成覆盖重点内河水域的监测预警系统,及时发布灾害预警信息。完善应急力量布局,加强应急处置能力建设,整合海事、港航、公安等内河水上资源,推进巡航、监管、搜救一体化建设,加强综合监管搜救基地、站点和船艇建设,在库区山体滑坡多发水域及重点水域配置应急救助船,建设三峡库区应急救援冲滩点;建立水上应急指挥平台,推进海事、港口、搜救应急辅助决策系统建设;加强水上搜救、航道抢通、消防和防污染等应急装备和物资储备库建设。“十二五”末,在长江、珠江和黑龙江水系以及京杭运河的重要航段,监管搜救力量应急反应能力明显提升。
  (八)着力构建绿色内河水运体系。
  将节约资源和保护环境的理念贯穿于内河水运的规划、设计、施工、养护和运营全过程。优化水运建设工程设计,改善工艺设备,降低施工、生产环节能源消耗和污染排放;严格执行建设项目环境影响评价,同步建设环保设施,依法保护饮用水水源地、水生生物自然保护区和关键栖息地;推进集装箱码头轮胎式龙门起重机“油改电”技术改造,推广使用高能效港口装卸和传送设备,开展到港船舶接用岸电专项行动。
  加强控制船舶流动源污染,对内河新建运输船舶安装油污水处理(或储纳)和生活污水、垃圾收集设施,对重点水域的现有客船(含载货汽车滚装船)进行改造配备相关设施,建设船舶污染监视监测系统。建立内河水运污染事故应急响应机制,配备污染处理设备。建设内河水上服务区,在服务区和港口配备船舶生活垃圾、油污水的岸上接收处理设施。鼓励老旧运输船舶和单壳油轮提前报废更新,加速淘汰高耗能、高污染、低性能船舶。在长江干线、西江航运干线等重点地区建设船舶溢油和危险品应急基地,强化应急设施建设,力争长江干线、西江航运干线达到一般水域100吨、重点水域200吨的清污能力。严格执行和逐步提高船舶排放标准,2013年1月1日起,禁止生活污水排放达不到规范要求的客船、载货汽车滚装船和单壳油船、单壳化学品船进入三峡库区。
  三、强化管理,完善内河水运发展的保障体系
  (一)科学编制发展规划。
  配合有关部门做好经济社会发展规划、流域综合规划、城市规划等规划编制工作,充分体现内河水运发展要求。修订完善港口、航道、水运科技和信息化等规划,加强规划的衔接和协调。加快推进水系内河水运发展规划编制工作,编制好内河水运“十二五”规划,合理确定发展目标和重点。在规划编制过程中,加强与《全国内河航道与港口布局规划》、《长江干线航道总体规划纲要》的衔接,加强中长期规划与年度计划的有机衔接。实施国家三峡后续工作规划,积极争取将三峡库区主要水运建设项目纳入三峡工程后续规划。
  (二)加强项目前期工作。
  根据规划,明确轻重缓急,细化水运建设项目前期工作实施方案。加大前期工作经费投入,加快开展重点航道、港口和支持保障系统等建设项目前期工作,特别是要重视基础性研究工作,成立长江干线等前期工作专家顾问组,抓紧开展长河段治理、重点碍航河段的研究分析和前期工作,加大项目储备,合理确定建设项目与建设规模,储备和建设一批较大规模、有影响力和带动力的重点水运工程。创新前期工作机制,简化程序,进一步开放勘察、试验、研究、设计市场,提高前期工作效率。
  (三)加大发展资金投入。
  积极争取相关部委支持,加大并落实对内河水运发展的中央资金投入,主要用于航道、支持保障系统、中西部地区港口等基础设施建设,并引导运力结构调整。地方要出台政策建立稳定的资金来源,积极争取增加财政性资金,统筹使用燃油税费改革转移支付资金,尽快落实船型标准化配套资金。建立市场化、多元化的内河水运投融资机制,研究制定多渠道筹集资金的扶持政策措施,引导民间资本和外资投入内河水运建设、养护等领域。制定保障资金安全的具体办法,加强建设资金管理。
  (四)健全政策法规体系。
  抓紧制定行业亟需的法律法规,以《航道法》、《国内水路运输条例》为重点,着力推进水运法律法规的立法进程,出台港口岸线管理、港航安全、航运管理、航道养护、工程建设、水上交通安全和防污染等方面的配套规章,为解决行业发展中的突出问题和难题提供法律支撑。各地要结合实际,争取当地政府、人大的支持,出台港口管理、航道管理、水路运输管理等地方性法规和政府规章。规范执法行为,积极推进依法行政。综合运用法律、经济、技术、行政等手段,健全内河水运发展的宏观调控体系。进一步完善港口价格体系,研究并实施扶持内河水运发展的价格政策;加大对界河水运发展的政策扶持力度;完善航电枢纽开发与管理的政策措施,探索内河港口岸线资源有偿使用、收费航道的政策措施。
  (五)强化水运市场监管。
  加强内河水运建设和运输市场监管,建立统一开放、竞争有序的市场体系。强化企业、从业人员的资格审核,健全水运市场准入和退出机制。研究提高内河水路运输市场准入标准,重点提高客运、液货危险品运输经营主体的市场准入条件。建立并完善动态监控机制,加强企业经营行为监督检查,避免出现恶性竞争和垄断经营行为。加快市场诚信体系建设,依法加强市场监管,规范经营主体和从业人员行为,营造“规范有序、诚实守信”的市场经营环境。
  (六)提升科技和信息化水平。
  加强内河水运建设科技创新,重点加强内河航道治理及减淤、生态航道建设与维护、河流渠化、港口建设和改造、施工工艺与装备、港口物流、危险品运输安全、节能减排和生态环保等技术研发,组织开展长江黄金水道通过能力提升、内河航道系统整治技术、船型标准化、三峡通航枢纽建设与运营等重大专项技术攻关。完善水运工程建设技术标准体系。研究修订内河通航标准和港口码头、船舶技术标准规范。
  落实加快交通电子口岸建设的指导意见,推进地方港航EDI中心和交通电子口岸建设,主要内河港口逐步建成港口物流公共信息平台。制定实施长江等内河航运综合信息服务管理办法,加快建设长江、珠江和京杭运河综合信息服务系统,推进数字航道和长江、珠江航运公共物流信息平台建设。完善长江干线安全通信专网建设。加强基于AIS、物联网等技术的船岸信息交换、集装箱和危险货物运输监控的技术研究和示范应用,逐步实现全程监控。推进港口、航道、运政、海事等部门间信息和通讯设施的共享共用,实现部省间信息系统的联网,逐步建成全国内河港口、航道、船舶和水运经营者数据库。
  (七)加强人才队伍建设。
  结合本地实际和机构改革,制定内河水运人才发展规划,完善人事管理制度,加强领导班子和专业人才队伍建设,建设一支数量匹配、结构合理、业务精专、素质优良的人才队伍。逐步提高管理人员、专业技术人员、从业人员的准入门槛。加强业务培训,推进行政执法、安全与应急、内河船员、危险品运输从业人员等专业人才队伍建设,不断提升队伍的服务意识、业务知识和管理能力。加强中央与地方、地区之间的挂职交流和轮岗,推进东部与中西部地区间的人才对口联系和交流,加大港航与海事、救助等部门间的人员交流力度。
  四、加强领导,将各项工作落实到位
  (一)加强组织领导。
  各级交通运输主管部门要研究制定落实的实施方案,细化任务措施,责任落实到部门和人员。加强督促检查,把贯彻落实的情况列入单位领导班子、领导干部考核评价的指标范围,作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容。
  (二)完善工作机制。
  加强与发展改革、国土、环保、城建、水利等部门的沟通协调,完善工作机制,积极争取当地政府和有关部门出台扶持内河水运发展的政策措施和资金支持。加强与铁路部门的协作,促进水铁联运发展。完善长江水运发展的部省市协调机制,加强珠江、京杭运河水运发展的部省区协调工作,统筹协调上下游航道规划标准、建设序列,保证航道通航的贯通性和等级的连续性。探索主要内河干线航道管理新模式,逐步理顺主要通航枢纽管理体制。
  (三)营造良好氛围。
  充分利用中央、行业、地方媒体,多层次、全方位、多角度深入开展内河水运发展宣传,积极营造良好的社会舆论环境,增强加快内河水运发展的凝聚力、向心力。各级交通运输主管部门要制定内河水运宣传方案,突出重点,宣传报道发展内河水运的政策、经验和做法,特别是重点宣传报道先进人物、典型事迹,培育和树立典型,发挥先进模范的带头作用。




交通运输部(章)

二〇一一年三月一日