巴中市人民政府办公室关于印发《巴中市行政规范性文件管理规定》的通知
四川省巴中市人民政府办公室
巴中市人民政府办公室关于印发《巴中市行政规范性文件管理规定》的通知
巴府办发[2010]42号
各县（区）人民政府，市级各部门，市经济开发区商贸园、工业园管委会：
《巴中市行政规范性文件管理规定》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
二○一○年七月二日
巴中市行政规范性文件管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强行政规范性文件管理，确保依法行政，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《四川省行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指政府及其部门根据法律、法规、规章和上级行政机关的命令、决定，在其法定职权范围内制定并公开发布的，规范行政管理事务，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。
第三条 本市行政规范性文件的制定、备案和监督管理适用本规定。
行政机关内部工作制度、管理制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关的请示、报告等，不适用本规定。
第四条 规范性文件一般用条文形式表述，也可以用段落形式表述。 规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“通知”、“意见”、“公告”和“通告”等。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
第五条 制定规范性文件，应当遵循《立法法》确定的基本原则，必须符合下列要求：
（一）为执行法律、法规、规章和国家现行政策、履行法定职责所必须；
（二）有法律、法规、规章或者上级行政机关的明确授权；
（三）符合精简、统一、效能的原则；
（四）体现改革精神，能够促进政府职能向调节经济、管理社会和服务公众转变；
（五）语言准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文行文格式。
第六条 本市下列行政机关或组织可以在法定职权范围内制定行政规范性文件：
（一）市、县（区）人民政府及其办公室；
（二）市、县（区）人民政府工作部门；
（三）乡（镇）人民政府及县（区）人民政府依法设立的派出机关，根据工作需要确需制定行政规范性文件的，应将拟制定的行政规范性文件的名称、依据、主要内容和制定该行政规范性文件的必要性向县（区）人民政府报告，经同意后，可以制定行政规范性文件；
（四）依据法律、法规、规章授权进行行政管理的组织。
议事协调机构、临时机构、部门内设机构、不得以本机构的名义对外制定、发布行政规范性文件。
第七条 行政规范性文件不得设定下列事项：
（一）行政许可；
（二）行政处罚；
（三）行政强制；
（四）行政事业性收费；
（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
行政规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得与所依据的规定相抵触；没有法律、法规、规章依据，行政规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
第二章 起草与审查
第八条 制定行政规范性文件，应当按照调研起草、征求意见、协调论证、合法性审查、审议决定、签署公布等程序进行。
因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定行政规范性文件的，经合法性审查通过后，可以直接提请本机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署公布。
第九条 起草行政规范性文件，应当明确、具体，具有可操作性；应当对制定行政规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对行政规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。
第十条 起草行政规范性文件应当深入调研，广泛听取相关机关、组织、公民和专家的意见。采取各种有利于扩大公众有序参与的方式起草行政规范性文件。
重大或者关系人民群众切身利益的行政规范性文件草案，应当通过召开座谈会、论证会、听证会或者向社会公布行政规范性文件草案等方式广泛征求意见。
第十一条 公民、法人和其他组织对行政规范性文件草案提出的意见和建议，起草部门（机构）应当及时研究处理，并在起草说明中予以说明。
第十二条 行政规范性文件草案应当由制定机关法制部门（机构）负责统一审查，并出具法律审查意见。
市政府法制部门负责对市人民政府及其办公室制定的行政规范性文件进行审查；县（区）政府法制部门负责对本级人民政府及其办公室、乡（镇）人民政府及县（区）人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件进行审查；市和县（区）政府工作部门制定的行政规范性文件由本部门法制机构进行审查；法律、法规、规章授权组织制定的行政规范性文件由其行政主管部门法制机构进行审查。
制定机关法制部门（机构）应当就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行全面审查。负责合法性审查的法制部门（机构）要求起草单位补充依据、说明情况，或者要求有关单位协助审查的，起草单位和有关单位应当予以配合。
第十三条 行政规范性文件草案有下列情形之一的，制定机关法制部门（机构）可以将其退回起草单位，或者要求起草单位修改、补充材料后再报请审查：
（一）制定机关不具有制定权限或者主要内容不合法；
（二）制定的基本条件尚不成熟；
（三）公民、法人和其他组织对行政规范性文件草案提出意见且理由充分，起草单位未采纳且未说明理由；
（四）相关机关、组织对行政规范性文件草案有重大分歧意见且理由充分，起草单位未采纳且未说明理由。
第三章 审议与发布
第十四条 报送市或县（区）人民政府及其办公室审议的行政规范性文件草案，应当由起草单位主要负责人签署；两个或两个以上部门联合起草的，应当由联合起草单位的主要负责人共同签署。未经合法性审查的，不得提请审议和签署。
报请市或县（区）人民政府及其办公室审议行政规范性文件，应当提供下列材料：
（一）报请审议的请示；
（二）行政规范性文件草案；
（三）起草说明（包括制定行政规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的处理情况等）；
（四）起草行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策；
（五）征求意见的有关材料；
（六）制定机关法制部门（机构）出具的法律审查意见；
（七）其他有关资料。
其他行政机关或组织制定行政规范性文件，需要报送审核的材料，参照上述规定执行。
第十五条 市和县（区）人民政府及其办公室制定行政规范性文件，应当经本级政府常务会议审议决定。
其他行政机关或组织制定行政规范性文件，应当经办公会议审议决定。
第十六条 经签署的行政规范性文件由制定机关在政府公众信息网上统一公布。未经公布的，不得作为行政管理依据。
第十七条 行政规范性文件应当自公布之日起30日以后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。
第四章 备案与监督
第十八条 市和县（区）政府法制部门、市政府工作部门法制机构（以下简称备案机构）负责行政规范性文件的备案审查监督工作。
第十九条 制定机关应当自行政规范性文件公布之日起15日内，按下列规定，报送备案：
（一）各级人民政府及其办公室制定的规范性文件，应当报上一级人民政府备案；
（二）县级以上各级政府所属工作部门制定的规范性文件应当报本级人民政府和上一级主管部门备案；两个或者两个以上部门联合发布的规范性文件由主办部门报送备案。
（三）实行垂直管理部门制定的行政规范性文件，应当报上一级行政主管部门备案，也可以同时报本级人民政府备案。
（四）法律、法规授权组织制定的行政规范性文件向直接管理该组织的行政机关报送备案。
第二十条 行政规范性文件报送备案时，应当提交下列材料，并由备案机构统一进行报备登记：
（一）备案报告1份；
（二）行政规范性文件正式文本5份（附电子文本）；
（三）起草说明，并附相关法律、法规、规章和政策依据。
备案机构应当依据法律、法规、规章和上位行政规范性文件对行政规范性文件实施备案审查。
报送备案的行政规范性文件符合本规定的，予以备案；不符合规定的，不予备案。经审查予以备案的行政规范性文件，应由备案机构统一编制备案登记号。
第二十一条 公民、法人或其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触的，可以按照下列规定办理：
（一）对于政府规范性文件可以向制定机关或者上一级政府法制机构提出书面意见；
（二）对于部门规范性文件可以向制定机关或者同级人民政府法制机构提出书面意见。
制定机关或者政府法制机构应当对提出异议的规范性文件进行审查，并予以答复。
第二十二条 经备案审查发现行政规范性文件存在以下问题的，按下列规定处理：
（一）违反本规定第五、六、七条规定的，由备案审查机关发出《规范性文件备案审查意见书》。制定机关收到意见书后应当在15日内自行修改或者废止。拒不执行的，由备案审查机关报本级人民政府同意后予以撤销。
（二）下级人民政府及其办公室制定的规范性文件同上一级人民政府所属工作部门制定的规范性文件就同一事项的规定不一致的，由上一级人民政府法制部门进行协调；经协调不能达成一致意见的，由上一级人民政府法制部门提出处理意见报本级人民政府决定。
（三）同一级政府所属工作部门制定的规范性文件之间就同一事项的规定不一致的，由本级人民政府法制部门进行协调；经协调不能达成一致意见的，由本级人民政府法制部门提出处理意见报本级人民政府决定。
确认行政规范性文件无效或者撤销行政规范性文件，应当在政府公众信息网上公布。
第二十三条 行政规范性文件制定机关应当于每年1月31日前将上一年度制定的行政规范性文件目录报备案机构备查。备案机构应当于每年3月31日前在政府公众信息网上向社会公布经审查予以备案的上一年度行政规范性文件目录。
第二十四条 对不按规定报送规范性文件备案的，由备案审查机关责令其限期改正并予以通报批评；视情节和所造成后果，由有关部门追究其行政责任。
第二十五条 制定行政规范性文件应当设置载明该行政规范性文件有效期的专项条款，直接对行政规范性文件有效期作出具体、明确的规定。安排部署的工作有时限要求的，行政规范性文件有效期不得超过其工作时限。行政规范性文件有效期自实施之日起最长不得超过5年。
有效期届满的行政规范性文件自然失效，不再作为行政管理依据。确需继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件实施情况进行评估，经评估，规范性文件内容无须修改的，制定机关应当发布继续实施该文件的决定；文件内容需要修改的，根据评估情况修订。
政府规范性文件由实施机关进行评估，部门规范性文件由制定机关进行评估。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的，由主要实施机关进行评估。主要实施机关进行评估时，应当征求其他实施机关的意见。
修订规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查、发布。
第二十六条 行政规范性文件的评估机关应当根据有关法律、法规、规章和相关政策以及实际情况的变化，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政规范性文件，可以采取书面征求意见、实地调查、问卷调查或者座谈会等方式组织评估。
第二十七条 行政规范性文件的清理应当坚持日常清理与定期清理、专项清理与全面清理相结合的原则。
每隔2年对行政规范性文件进行清理，并及时公布经清理后废止、失效和继续有效的行政规范性文件目录。未列入继续有效目录的，不再作为行政管理依据。
政府规范性文件由实施机关负责清理，清理结果报经本级人民政府法制部门审查后由人民政府及其办公室公布。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的，由主要实施机关负责清理。
部门规范性文件由制定机关进行清理。两个或两个以上部门联合发布的行政规范性文件由主办部门负责清理。
行政规范性文件有下列情形之一的，制定机关或实施机关应当及时进行清理，并视实际情况作出修改、废止的决定或建议：
（一）与新的法律、法规、规章、政策或者上位行政规范性文件的规定不一致；
（二）因管理方式或者调整对象变化等情况而不适应经济和社会发展要求；
（三）其他需要修改、废止的情形。
第五章 附 则
第二十八条 对行政规范性文件的管理，应纳入依法行政考核内容。
第二十九条 各县（区）人民政府可以依据本规定制定本行政区域的具体实施办法。
第三十条 本办法由巴中市人民政府法制办公室负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。
【内容摘要】久押不决是指在刑事诉讼活动中，办案机关采用一些规避法律的手段延长办案期限，从而导致案件久拖不决，严重侵害被告人以及其他诉讼参与人诉讼权利的情形，是一个长期存在但至今仍未能根本解决的问题。
【关键词】久押不决、原因、对策
久押不决是指在刑事诉讼活动中，办案机关采用一些规避法律的手段延长办案期限，从而导致案件久拖不决，严重侵害被告人以及其他诉讼参与人诉讼权利的情形，是一个长期存在但至今仍未能根本解决的问题。
一、久押不决问题出现的原因
（一）案件复杂，侦查能力和手段不能适应办案需要
有的犯罪案件是多人共同实施，有的犯罪嫌疑人为逃避打击而逃匿、毁灭、伪造证据或者串供，从而使案件变得复杂；有的案件主犯在逃，导致从犯难以处理。在司法实践中，办案人员侦查能力较差，办案手段落后的现象仍在各地司法机关普遍存在着。在这种情况下，一旦侦查机关遇到疑难案件而不能在法定期限内结案的时候，往往会想尽各种办法来规避法定期限的规定。
（二）形式合法性
超期羁押是指超过法定的羁押期限而继续羁押在押人员，而久押不决往往具有形式合法性，即久押不决往往有法律或办案机关内部规定的依据。相关办案人员往往拿出法律或内部规定作为对在押人员长期羁押的“挡箭牌”。
（三）办案人员程序意识、独立办案意识不强
目前，在司法实践领域重实体轻程序的思想意识仍较严重。我国刑事诉讼法规定了各诉讼阶段的时限，立法意图是为了防止司法机关滥用权力，保护犯罪嫌疑人和被告人的合法权益。办案人员往往重视法律事实，轻视犯罪嫌疑人和被告人的合法利益。当案件陷入困境时，往往采取退回补充侦查、发回重审、向上级请示等方法加以解决。一些重大疑难复杂案件，往往会因事实不清、证据不足，在公、检、法机关多次反复循环，有的案件在法院环节多次发回重审，仍难作出最终判决。这就使得办案期限拖得很长，导致案件久押不决。
二、解决久押不决问题的对策
（一）丰富刑事侦查手段，提高办案能力。
随着社会的发展，犯罪手段呈现出多样化，犯罪能力不断提高，侦查工作面临着严峻的考验。我国目前的侦查手段还不够先进，办案能力仍需进一步加强，刑事侦查人员队伍庞大，但人员素质参差不齐。解决这一问题，一要加大对刑事侦查人员的业务技能培训力度，提高刑事侦查人员的办案水平，推进刑事侦查队伍专业化建设。要根据实际需要，引进一批精通计算机、外语、法律、心理学等方面知识技能的专业人才，提高刑事侦查队伍的专业化水平。二要加强刑事侦查信息化建设。为增强打击刑事犯罪的主动性，提高侦查效率,加强刑事犯罪情报信息工作、秘密侦查和技术侦查工作就显得非常重要。特别是对黑社会性质的团伙犯罪、毒品犯罪、假币犯罪等不具有明确犯罪现场或具体受害人的案件，应采用内线侦查和秘密侦查等手段。三要大力研发刑事侦查技术，提高刑事侦查工作技术含量。摈弃口供主义，提高发现和证实犯罪的能力，抛弃“由供到证”的落后侦查模式，推行以物证为中心的新型侦查模式。
（二）加强监督，形成有效制约机制
久押不决问题往往涉及深层次的问题，解决难度较大，很多组织和个人在面临久押不决问题时往往会选择回避，这大大削弱了对久押不决的监督力度，很大程度上助长了办案单位拖延案件的风气。以往久押不决问题往往通过检察院监所检察部门与法院相关部门协调或通过政法委的协调或督促加以解决，没有形成一套有效的监督制约机制。笔者认为解决久押不决问题，除依靠媒体的舆论监督外，必须加强监所检察部门的监督权力。
检察权是法律监督权，检察官是法律监督官员。监所检察部门担负着刑罚执行和监管活动监督职能，全面掌握着监管场所被关押人员的详细情况，这是监所检察部门能够做好久押不决监督工作的优势条件。但从目前的情况来看，监所检察部门对久押不决的监督力度仍不够，根本原因就在于法律没有赋予该部门对久押不决问题明确、充分的监督权。法律首先应赋予监所检察部门对久押不决案件的认定权，详细规定认定标准；其次法律应给予监所检察部门催办权，如果审判部门在收到监所检察部门下达的限期催办函后没有法定理由仍不予审判结案，相关责任人应当承担相应的法律责任。
参考文献：
①田健伟、葛海涛：《久押不决问题探讨》
②邓福强、刘志强、白春安：《解决久押不决现象五对策》
③魏跃锋：《久押不决问题研究》
作者：景县人民检察院监所科 张石坤
