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解读引渡法

本报记者 刘海琦

　 2000年12月28日，九届人大常委会第十九次会议通过了《中华人民共和国引渡法》。这是二十世纪即将结束的时候我国颁布实施的一部非常重要的法律，也是将深刻影响二十一世纪的一部重要的法律。这部法律的颁行，对于我国加强与外国的司法协助与合作，对于加强中外开展打击犯罪的合作，以及我国承担相应的国际义务，都将起到非常深远的影响。

　 引渡：一个国际性的难题

　 2000年，智利、西班牙与英国政府就智利前领导人皮诺切特引渡问题发生了严重矛盾，引起了国际社会的普遍关注。皮诺切特于1998年10月在伦敦一家医院治病时被英国警方逮捕。西班牙一家法院指控他犯有虐待、屠杀等多项罪名并要求引渡他到西班牙接受审判。英国认为，皮诺切特不适宜再接受审判，也不宜被引渡到第三国受审，英国政府不同意西班牙等国提出的关于引渡他的要求，且停止进行有关引渡皮诺切特的法律程序。

　 不久前，俄国传媒大亨古辛斯基因涉嫌犯罪也在引渡问题上与西班牙产生了争议。俄联邦总检察院宣布对古辛斯基实行全球通缉。古辛斯基被指控非法获取3亿美元贷款和50亿卢布的借款。后古辛斯基作为被告被正式传讯，但他在指定时间没有到场，其律师又拒绝透露古辛斯基人在何处，俄总检察院随即于次日宣布对其全国通缉。鉴于古辛斯基已在国外，于是决定对他实行全球通缉。古辛斯基最终在西班牙落入法网。西班牙检察部门认为，逮捕古辛斯基与国际刑警组织发出的指令相符合，古辛斯基被控犯有经济罪行。古辛斯基称自己是受俄政府政治迫害的受害者，要求西班牙予以政治庇护，从而给西班牙当局出了一道难题。

　 引渡问题因为司法制度的不同，同时往往涉及到国家政治、军事等方面，因而在一些个案引渡问题上困难重重，这已引起了国际社会的广泛关注。在引渡问题上求同存异，加强合作，已成为国际社会的广泛共识。

　 所谓引渡是指一个国家把在该国境内被他国追捕、通缉或判刑的人，根据有关国家的请求移交给请求国审判或处罚。引渡是国家间的司法协助行为。在国际法上，国家没有必须引渡的义务，除非有条约另有规定。国内立法、国家间的引渡条约以及国际公约中的引渡条款为引渡的法律依据。引渡这项国际法制度产生于18世纪末期，随后逐渐形成一套为各国所普遍接受的原则及程序。

　 1793年法国宪法第一百二十条规定：法国给予为了争取自由而从其本国流亡到法国的外国人以庇护。从此，法国确立了庇护政治犯的制度。这为建立政治犯不引渡原则奠定了基础。最早的国内立法是1833年的《比利时引渡法》。比利时引渡法也明确规定禁止引渡政治犯，并于1834年与法国缔结引渡条约时把禁止引渡政治犯罪规定在其中。“政治犯罪不引渡”原则逐渐演变成各国普遍接受的适用于引渡的一个基本原则。为了防止这一原则被滥用，有关国际条约通常将一些罪行明确排除在“政治犯不引渡原则”的适用范围之外，如战争罪、劫机罪等等。与政治无关的刑事犯罪都应予以引渡。随着时代的发展，国家间的交往日益增多，引渡问题引起了许多国家的重视，许多国家纷纷通过签署有关引渡问题的条约解决这一问题，如1933年《美洲国家间引渡公约》，1957年《欧洲引渡公约》等。在各国引渡的国内立法和国家间的引渡条约以及国际实践基础上，1990年联合国大会通过了《引渡示范条约》，从而确定了有关引渡问题的一般规则。

　 我国为什么要制定引渡法

　 建国后，因为种种原因我国一直没有制定引渡法。改革开放以来，我国涉外的刑事案件越来越多，很多都涉及到引渡问题。为了对一些犯罪活动实施有效的制裁，1992年由外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《关于办理引渡案件若干问题的规定》。但是，近年来，随着我国对外政治、经济、文化等各方面的交流和人员往来日益增多，我国境内的一些刑事案件也呈现了国际性和跨国性的特点。有些人犯罪后潜逃国外，其中有的人还携有巨额赃款；也有一些人在外国犯罪后逃来我国。同时，贩毒、劫机、恐怖主义等跨国犯罪时有发生。2000年在公安部和加拿大警方的密切配合下，涉嫌贪污人民币166万余元，且携巨款潜逃国外达9年的犯罪嫌疑人方勇，在加拿大被抓获之后被引渡回国。浙江省瑞安市的两起涉案金额达二千六百多万元的特大经济犯罪案告破，潜逃到柬埔寨的两名犯罪嫌疑人张维立和金立成日前被引渡回国，押往温州接受审讯。最近有报道说，中国厦门“远华特大走私案”的主犯赖昌星在加拿大落网。他是因为在加拿大逾期居留从而涉嫌违反移民条例而遭加拿大警方拘留。中国外交部与加拿大方面进行交涉，要求将赖昌星引渡回中国进行审判。所有这些直接涉及到国际法上引渡程序。

　 这些犯罪活动给我国政治、经济和社会秩序带来了巨大危害，也影响了国际社会的安定。在这种情况下，为了加强国家间的刑事司法合作特别是引渡合作，制定我国的引渡法非常必要和迫切。

　 引渡什么人

　 根据引渡的一般规则，引渡的对象是双方当事人国同意移交的罪犯。通常，各国都拒绝引渡本国国民，这就是“本国国民不引渡原则”，所引渡的犯罪，一般是普通刑事犯罪，而且必须是请求国与被请求国双方法律都认定为是犯罪的行为，即“双重犯罪原则”或“相同原则”。

　 我国的引渡法吸收了各国立法的优秀成果。此次颁行的引渡法充分考虑到了国际通行的一些基本原则，引渡法第二章规定了外国向我国请求，包括引渡的条件，引渡的提出，对引渡的审查等，第三章规定了我国向外国请求引渡。引渡法明确规定了本国国民不引渡原则，双重犯罪等原则以及政治犯不引渡原则。在引渡法条文中，引渡法第八条的规定引人注目。有专家认为该条在理论上有很多突破与进步。

　 引渡法第八条规定了外国向我国提出的引渡请求我国应当拒绝的情况，其中，被请求引渡的人具有中华人民共和国国籍的，因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的；被请求引渡人可能因种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提出刑事诉讼或者执行刑罚，或者被请求引渡人在司法程序中可能由于受到上述原因受到不公平待遇的；根据中华人民共和国或者请求国法律，引渡请求所指的犯罪纯属军事犯罪等情况。

　 引渡法还充分体现了人权以及人道主义原则。引渡法第八条规定，被请求引渡人在请求国曾经遭受或者可能遭受酷刑或者其他残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚的，应当予以拒绝。第九条规定，由于被引渡人的年龄、健康等原因，根据人道主义原则不宜引渡的，我国可以拒绝引渡。

　 加强国际合作联合打击犯罪

　 我国自1986年起开始同一些国家谈判签订司法协助协定，1993年开始同一些国家签订引渡条约。除双边条约外，我国还积极加入一些有司法合作内容的国际公约，承担了相应的司法协助和引渡的国际义务。引渡法的颁布，使我国在加强国际间的司法协助与引渡有了明确的法律依据，也更加充分地说明了我国政府在这一问题上的积极态度。引渡法的颁布实施必将使我国在加强国际司法合作，打击国际犯罪等方面发挥更大的作用。


盐野宏 东京大学名誉教授

值此东亚行政法学会第9届学术大会召开之际，能够得到发表基调演讲的机会，我深感荣幸。
　 我想大家对在日本（名古屋）举行的本学会第5届大会上由原最高法院法官园部逸夫所作的基调演讲还记忆犹新吧。按照日本式的顺序，我认为，本次基调演讲理应由为本学会的创办做出贡献的室井力教授来担当。可是，由于室井教授早年仙逝，这个顺序也就无法遵守，这样，我也就不得不登上讲台了。在此，让我们重温室井教授为本学会之创立及其运营所做出的巨大贡献，并再一次向室井教授表达我们的谢意。
　 一提到基调演讲，我想大家更多地是希望听一些介绍有关围绕当时的共同课题而开展的基本考察。不过在本学会上，除了主题之外，还会谈一些有关行政法学的发展现状、基本课题等内容，这种方式似乎已经成了惯例。我也曾想按照这个思路来进行我的演讲，但是在第5届大会上由园部先生所作的演讲，已经对日本行政法学的历史发展过程、当前存在的问题等进行了全面而准确的总结。之后尽管在日本出现了一些新动向，例如修改行政事件诉讼法和行政程序法、地方分权等，但我预计，对这些问题在接下来的个别报告中会有所涉猎。
　 因此，在此我想介绍一个目前受到日本行政法学界关注且与这次大会的两个题目（地方政府的作用和行政控制）多少有些关联的案例，并通过这一案例阐述若干在各国行政法学上具有一定共性的问题。
　 一、研究素材—神奈川县企业税案
　 在日本，企业除了要缴纳作为国税的法人税之外，还负有缴纳县税即地方税法上以法定普通税的名义规定的法人事业税的义务。神奈川县由于财政窘迫，于2001年制定了企业税条例。但是这种企业税与法人事业税不同，它不是由地方税法直接规定的法定税，而是根据地方税法上允许地方公共团体在符合一定．的必要条件下独自制定的法定外普通税。
　 具体而言，法人事业税在计算法人所得时，允许将该年度之前的亏损以结转的形式处理亏损。因此，有可能出现企业年度决算盈余却不用交法人事业税的情况。与此形成鲜明对比的是：企业税不允许结转扣除亏损，而以计算出的年度所得金额为基础对企业征收3％的税金。
　 对企业而言，用结转亏损处理的办法可以不用交法人事业税，但是如果单年度出现盈余的话却必须缴纳企业税。于是神奈川县的一个企业，以规定企业税的条例违反地方税法为由提起诉讼。由于一审判定原告胜诉（横滨地方法院2008年3月19 日判决《判例时报》第2020号第29页），而二审神奈川县反败为胜（东京高等法院2010年2月25日判决《判例时报》第2074号第32页），于是企业三审上诉到最高法院，目前正等待着最高法院的判决。
　 二、框架法（准则法）与基本法
　 在神奈川县企业税案（以下简称为“企业税案”）中，争议是围绕着该县的企业税条例是否违反地方税法而展开来的。两者不是法律与委任命令的关系。地方税法规定的是地方公共团体在制定税务条例之际的基准，与有关委任立法的审查方法无关。也就是说，地方税法在尊重地方公共团体财政自主权的同时，为了防止税制因地方团体不同引起居民的税负显著失衡，而以国家法的形式设定了统一的基准或界限。这与宪法上的保障地方自治的原理并不相悖。学术界在表现上述地方税法的性质时，采用了准则法、基准法、范围法、框架法等术语，但用法至今尚未统一。在此，我暂且采用能够如实地反映了其性质的“框架法”这一用语。地方公务员法、地方财政法也同样属于框架法。尽管地方自治法也可以被定位为基本法，但其中却包含了许多具有框架法性质的规定。因此，有关地方自治的通则性法典即地方自治法属于框架法的范畴，其作为日本法体系的一个类型，成为行政法研究的对象。关于框架法，在日本就其本身的研究尚未深入开展，以下暂且就其中若干问题加以说明。
　 （1）尽管框架法被解释为主要是规范国家和地方公共团体关系的法，但是我们也可以把它理解为规范在与国家关系中享有自治权的团体和国家间的基本关系之法。例如，在日本，因为国立大学也享有宪法上自治权之保障（宪法第23条），所以也可以将规范国立大学之组织和运营的国立大学法理解为这样的一种框架法。
　 （2）框架法具有两个不同的功能：一个是作为国家法的框架法，其只提出有关某种制度的基本框架，至于具体的规定，则交由地方性法规来规定。因此，在与地方公共团体的关系上，它具有保护地方自治的功能。另一个是，框架法从保护超越个别地方公共团体之利益（也可称之为国家性的利益）的角度出发，给团体的活动规定了一定的界限，所以在与地方公共团体的关系上其具有参与地方自治的功能。这一点，从框架法的性质来看，与其说这是框架法本来的功能，莫不如说是一种派生功能。可是，不管是地方自治也好，还是大学自治也罢，当宪法上关于保障自治权的广度及深度的界定不明确时，在框架法这种形式下，国家的利益或意志有可能优先[1]。
　 （3）企业税事件为检验这两种功能相互冲突的情况提供了一个很好的平台。具体地说，地方税法在列举了地方公共团体可以课取10种法定税（第4条第2款）的同时，另外也允许地方公共团体可以课取其他普通税（法定外普通税）（同条第3款）。被告神奈川县重视作为框架法的地方税法之保护地方自治功能。与此相对的是原告企业强调的是地方税法所规定的界限。当然，这样的主张是因为出于有利于企业利益之考虑。
　 （4）我认为，像这样的问题是会随着地方政府职责重要性的增大，而必然产生的普遍现象。实际上德国法的“Rahmengesetz”在日本也是广为人知的法形式。例如在“Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts, Hochschul-rahmengesetz”当中，先用联邦法规定官吏法、大学法的大框架，然后由各邦在该框架内制定具体的规定。在这一点上，它与日本的公务员法等法律相似。德国的“Rahmengesetz”有时也被翻译成基准法、框架法、准则法等。但是，“Rahmengesetz”在各自具有固有的立法权限之联邦制度下，承担着调整联邦法与邦法关系的作用，与规范国家和自治体之关系的日本法中的框架法在前提上有所不同。除了翻译用语本身有待商榷外，也因2006年联邦宪法的修改而被废止。但是，我希望当我们探讨如何调整政府间立法权限关系这一具有普遍意义的课题时，能够关注德国“Rahmengesetzgebung”的理论与实务状态。这可以为加深我们的讨论提供丰富的信息。
　 （5）在日本，除了框架法之外，还存在着许多带有基本法名称的法律。尽管其内容多种多样，但基本法一般不具有直接规范国民、企业、地方公共团体等的规定。不管是消费者基本法，还是犯罪被害者等基本法，在大多数的情况下，基本法除了规定法律之目的、基本理念、国家和地方公共团体的责任与义务之外，有的还规定企业和国民的责任与义务。其中，甚至还包含着一些类似于道德规范性质的规定。因此，基本法并不是制定法律规范（Rechtssatz）。在这一点上，尽管其与框架法有相似之处，但在另一方面，却与为自治体立法作用制定法的界限的框架法相异。因此，基本法虽然采取了法律的形式，但却与西欧法中的法律规范的性质不同。实际上，在西欧各国既不存在带有基本法名称的法律，也不存在内容上与日本法的基本法相对应的法律。此外，德国的“Grundgesetz”在日本被翻译为基本法，可是自不待言它是宪法法典，与按照通常的法律制定程序一样制定的日本基本法在性质上是不同的。对此问题在此暂且不进行深入讨论。就我所知，与西欧法里不存在基本法形成鲜明对比的是：世界上除日本之外，承认基本法之存在的，还有韩国和台湾 [2]。
　 我们是把这种现象看作东亚特有的现象，还是把它视为作为以法律的形式来表达国家意志的方式，超越了东亚而成为现代国家具有普遍性的现象？从行政法学的角度来说，这个问题与今后框架法的发展一样，是非常值得关注的命题。
　 三、行政法总论与各论
　 在日本，企业税案是按照行政事件诉讼之一撤销诉讼来处理的。由于在日本不存在租税法院，所以有关租税的诉讼也与通常的行政事件一样服从同一法院的管辖。可是，在税务诉讼理论当中，存在着与诸如处分性论、举证责任论等通常的行政诉讼不同的论点，因此在日本有关税务诉讼理论的议论相当活跃。而且，从租税实体法的层面来看，由于存在着很多大大超出行政法一般理论范围的论题，所以现在租税法已经从行政法学中独立出来而成为租税法学的研究对象。在行政法体系中，区分行政法总论与行政法各论之意义，还有行政法各论之存在的意义等问题，以前在日本已经有过探讨 [3]。因此在本报告中，我以企业税案为素材，仅就租税论和行政活动一般论的关系这一问题加以考察。
　 依我个人的观点来看，企业税问题的关键在于：法人税及法人事业税在本质上附带有扣除结转亏损的制度，而作为否认此制度的结果而登场的企业税，它到底有没有超越框架法之地方税法所定的界限呢？其中扣除结转亏损制度在法人税法上应该如何定位这一问题正是作为租税实体法的租税法学、进而是财政学的研究对象，在此没有行政法一般论置喙的余地。尽管如此，那么我们是不是就可以说这个案件与行政法学毫无关联了呢？其实绝非如此。首先在法人税及法人事业税与扣除结转亏损制度的关系方面，在此暂且不论其在租税法和财政学上是否已经有明确规定，而当其间的关系并非明确之际，我想不管是站在哪个立场上，都有必要就法律的不足之处进行补充与探讨。到那时，有关于保障地方自治密切相关的框架法之性质以及存在于其背后的自主财政论等争论，将会成为很大的论点。此外，在企业税案件中，在原告的主张与被告对其的反驳之中，也就诸如法律与条例的关系、比例原则、平等原则、适用违宪等有关行政活动在公法上的各项原则进行了讨论。就租税事件是行政事件而言，宪法、行政法的基本原理是如何实现的这个问题，是宪法和行政法学的重要关心所在。换言之，一般行政法的基本原理在个别具体的行政过程中是否具有效力，这一点将要受到验证。对此，企业税案给我们提供了一个很好的事例。
　 另外，尽管在企业税案中没有被提及，在日本，有关在行政法总论中占有重要地位的行政调查的研究经历了如下的变化：先是在税法学领域以涉及税务调查与人权保障之关系的最高法院判决为素材，进行了深入地研究。之后以吸收其研究成果的形式，从前被视为即时强制之一的税务调查，现已作为行政调查逐渐地被行政法总论所接纳 [4]。
　 是应该称之为行政法各论还是特殊法，抑或作为独立法加以整理呢？尽管这个概念问题尚有待今后的探讨，但是在此必须注意的是：个别行政法领域与行政法总论是密切相关相互依存的。我认为无视个别行政法领域的特殊性而固执行政法的传统理论，这种做法并不符合利益错综复杂的现代行政。反之，也不能因为过于强调个别行政法领域的特殊性，而歪曲了现代法的基本原理。
　 四、理论与实务
　 在企业税案中引起议论的不仅是地方财政学、租税法学，还有公法学上所形成的一般理论。这是因为企业税这个主张本身来源于以财政学、税法学等学者为骨干的研究会之报告。原告和被告间的理论斗争也是围绕这个研究报告的成果而进行的。当时，很多税法、行政法、宪法学者分成原告和被告两方，分别向法院提交了意见书。这也是企业税案的特色之一。二审判决具体列举了提交意见书的学者姓名，此举也是没有先例的（在二审阶段原告方（被上诉人）意见书7份，被告方（上诉人）10份）。这如实地反映出法院认为本案的争点是需要慎重斟酌的难题。
　 法律学者应当事人的请求撰写意见书之举，在日本并非少见。据说在德国也常有法律学教授就与具体诉讼的关系而撰写“Gutachten”的，有时甚至将其作为著作公开发表。
　 事实上意见书在裁判过程中到底发挥了什么样的作用？对此我不太清楚。不过据传闻，似乎因法院或法官而异。法律学者并非只局限于在事后撰写一些理论性和体系性的论文、进行判例评释或判例解说。在现实的诉讼中，他们从自己的理论立场出发就案件发表意见之举，起到了沟通理论与实际之作用，是值得给予积极评价的。特别是在现代型诉讼当中，当政策论和解释论相互关联区分不清、或是利益错综复杂之际，意见书就更有其存在的道理了。从这个意义上讲，企业税案作为学者们也参与其中的现代型诉讼，虽不多见却是具有一定普遍性的现象。另一方面，由于意见书是应诉讼当事人的委托而做成的，因此应该注意避免自己的理论受到委托人意愿的左右。
　 五、结语
　 光阴似箭，日月如梭。从我出席东亚行政法学会第1届学术大会算起，一转眼已经15年了。其间，我们从两年一度的学术大会上可以清楚地看到：各国在完善行政法制度、加强行政法研究的双方面都取得了显著的发展。另外，东亚自身在经济交流、社会交流领域发生的变化也是惊人的。也许法文化交流注定落后于其他文化的交流。但是东亚各国肩负着相同的使命，即必须同步解决如何使现代法落地生根和怎样应对当代法的课题，在这一点上，东亚的相同之处甚多。如果承蒙您把我今天的发言也作为其中的一个例子的话，我将感到非常荣幸。



注释:
[1]参见?c野宏「地方公?赵狈ㄖ皮?溥w—法制定60周年を迎ぇて」地方公?赵痹卤 2010年11月号18页注（13）。
[2]?c野宏「基本法について」,『日本学士院纪要』63卷1号（2008年）20页以下。
[3]?c野宏「行政法の对象と??臁梗?980年），?c野宏『公法と私法』（有斐阁1989年）247页以下。
[4]?c野宏「行政法の对象と??臁梗?980年），?c野宏『公法と私法』（有斐阁1989年）247页以下。