法运行中的制度黑洞
选自《法流失论——法运行的经济学观察》
龙城飞将
制度黑洞使国家进出口贸易总额虚增，货物运输香港“一日游”，使外资赚取我国的制度利润影响中国国民经济和宏观经济形势的一个重要指标是进出口贸易总额，改革开放以来，我国的进出口贸易飞速发展，2007年我国进出口贸易总额达21,738亿美元，是1978年的106倍。外贸顺着2,620亿美元，外汇储备12,926亿美元，国外资产124,825亿元人民币 。这个指标既是我国综合国力增长的标志，也是与进口国经常引起贸易摩擦的一个重要原因。
但是，在这个漂亮的数字背后，隐藏着巨额的水分。在海关和商务部的贸易统计表上，有一行“来自中华人民共和国的进口”的奇怪文字，2006年末，这个数字已经超过中国全年从美国的进口额，也就是说，中国是自己的第六大进口来源地。到2007年，这个数字达到857亿美元。
中国向中国出口，中国从中国进口，这种类似“自己的嘴咬自己的鼻子”的令人无法设想的杂技动作，在中国外贸行业内却是每天大量地在上演。它的正式名称叫做“国货出口复进口”，业内俗称“香港一日游”。在过去的26年间，这一业务增长了3,056倍，直至巨额的贸易顺差把中国推上国际舞台的风口浪尖 。对于企业来说，国货复进口所产生的利润如同“天上掉馅饼”，一进一出之间，企业减免的增值税加上出口退税，最多可以得到两成至三成的利润。
企业利用政策漏洞从事国货出口复进口贸易“堆高”了贸易数字，使国家无法对进出口形势作出准确的判断，形成中国对外贸易“假顺差”，也使中国承受压力。
另一方面这一政策也造成大量税收流失。国内的材料、零部件、初级形态制成品及半制成品通过出口，出口企业得到国家退税；又通过加工贸易名义进口，进口企业得到了国家减免税。
为解决有关问题，几年前有关部门就开始酝酿调整国货复进口政策 。现在国家批准了八个保税物流园区、五个保税港区、一个综合保税港区，享受出口退税政策，货物的“香港一日游”开始改为“保税区一日游”。但这只是部分缓解，不能根治。2007年3月，一个由国家税务总局、商务部、海关总署、中国人民银行组成的联合调查组，酝酿一场针对“非正常贸易增长速度”的大检查，以便堵住贸易数据失真的黑洞，将加大对假报出口、以次充好、低价高报以及利用小规模纳税人货物、未缴税或缴税不足货物实施骗取出口退税活动的打击力度。
中国政府对于是否要调整国货复进口的政策，已争论多年。主流意见认为，国货复进口既浪费税收资源，徒增企业物流成本，也扭曲中国的外贸数据，使政府无法对进出口形势做出准确判断。国家发改委认为，应该直接取消这种政策优惠，堵住漏洞。 海关则认为，对国货复进口不应该“堵”而应该“疏”，大力发展保税园区，降低物流成本，将“进口——出口——进口”环节所产生的利润尽可能留在中国之内。发改委的意见在2006年一度占据上风，随即在沿海各省市，尤其是外资企业引起强烈反应。台港商也多次向中国各地政府及中央政府游说，并声称如果取消这些对于加工贸易非常重要的优惠政策，他们将把投资转移到越南、印度等地。在各种压力下，加工贸易政策的调整一再推迟。但是巨大的贸易顺差，使得这个问题无法平息。
从国内制度安排的角度看，这是一种制度黑洞，从外商运运作的角度看，是轻松地赚取了中国制度安排的利润。
这两种观点之争，代表着具体的利益。表面上的理由都是国家利益，深层次的原因则涉及到部门管理权力与管理利益。表面上看似符合目前政策法律的事情，实际的结果是国家与人民的利益受损，在更高层次上看，是国家根本法律制度和国家与全体人民权利受到损害。
2008-4-18
武汉市森林资源管理办法
湖北省人大常委会
武汉市森林资源管理办法
湖北省人大常委会
（1995年5月31日湖北省武汉市第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 1995年7月28日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 林木权属和林地管理
第三章 植树造林
第四章 森林保护
第五章 森林采伐管理
第六章 法律责任
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强森林资源的保护和管理，充分发挥森林效益，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》和《湖北省林业管理办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市境内森林、林木、林地及其野生的动物、植物的保护和管理，适用本办法。本市城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理，适用《武汉市城市绿化条例》。
第三条 森林、林木和林地依法由所在地的市、区县人民政府登记造册，核发林权证书，确认所有权和使用权。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第四条 林地使用权可以依法出让、转让。
第五条 各级人民政府负责各自辖区内森林资源的保护和管理工作，采取以下措施保护森林资源，发展林业：
（一）稳定和完善森林资源管理体制，加强管理的基础建设和林业执法队伍建设；
（二）在财政预算中安排一定比例的造林绿化专项经费，并根据国家有关规定，在财政、投资和信贷等方面给予政策优惠；
（三）组织、督促有关部门按国家规定提取育林费和更新改造资金，安排造林绿化资金，专门用于建设林木基地和营造林地；
（四）对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；
（五）鼓励吸引外资造林、育林和开发利用森林资源；
（六）组织制定林业科技与教育发展规划，加强林业科技推广体系建设，实行科技兴林。
市人民政府每年按本市农业基本建设投资的8％至10％的比例划拨资金，用于扶持林业生产。
第六条 市、区县人民政府林业主管部门保护和管理森林资源的主要职责是：
（一）贯彻实施《中华人民共和国森林法》及有关法律、法规；
（二）编制本辖区的林业发展规划，经批准后组织实施；
（三）定期组织森林资源清查，掌握森林资源的消长变化；
（四）组织、指导和监督造林绿化工作；
（五）负责发放林权证书的审核工作；
（六）监督管理林地的开发利用，审核申请征用、占用林地的单位提交的文件和资料，并签署意见；
（七）受同级国有资产管理部门的委托，负责国有林地、林木的产权登记和产权管理的日常工作；
（八）监督管理林木、木材的采伐、经营加工和运输；
（九）做好森林防火、森林病虫害防治、森林植物检疫和野生动物、植物保护等工作；
（十）组织、指导和监督乡镇林业工作站和护林人员依法保护和管理森林资源。
第七条 计划、财政、农业、土地、公安、工商、国有资产、税务、物价、交通、环保、水利、电力、电信等部门，应在各自的职责范围内配合林业主管部门做好森林资源的保护和管理工作。
第八条 在植树造林、保护森林以及森林管理等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励。
第二章 林木权属和林地管理
第九条 国有单位营造的林木，由营造单位经营，并按国家规定支配林木收益。
集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。
合作种植的林木，归合作者共有。
农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。个人所有的林木，允许继承和转让。
集体或者个人承包宜林荒山、荒地后种植的林木，归承包的集体或者个人所有，承包合同另有规定的，按合同规定执行。承包期满又不继续承包的，其林木可以有偿转让。
在国有土地上义务种植的林木，所有权属管理使用该土地的单位；土地未明确管理使用单位的，林木由当地人民政府指定的部门或者单位所有。在集体所有的土地上义务种植的林木，所有权属于集体。
第十条 发生森林、林木和林地所有权或者使用权争议，当事人应当协商解决；协商不成的，当事人可申请人民政府处理，也可直接向人民法院起诉。
在林木、林地权属争议未解决以前，任何一方不得改变林地现状，不得砍伐有争议的林木或者在争议地区进行其他生产经营活动。
第十一条 市林业主管部门在土地利用总体规划和林业发展规划的基础上组织编制林地保护和利用规划，报市人民政府批准后实施。
林地的保护和利用规划，未经市人民政府同意，不得变更。
第十二条 禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。
禁止在未成林造林地、幼林地和封山育林区内放牧、打柴、狩猎和从事其他非林业生产经营活动。
严禁在25度以上陡坡林地开垦种植农作物。
第十三条 国家建设或者其他特殊需要必须征用、占用林地的，土地管理部门接到用地单位的申请书后，须征求林业主管部门的书面意见，然后依法审查，按法定审批权限报人民政府批准。
征用、占用林地的单位必须按批准的数量、范围使用林地。
第十四条 经依法批准、征用、占用林地的单位，必须按有关法律、法规规定实行补偿，并向林业主管部门交纳森林植被恢复费。
临时占用林地需要伐除林木的应按下列规定执行：
（一）按所在地区县林业主管部门规定的时间和指定的地点营造相应面积的林木，并预交森林植被恢复费。规定期满，经所在地林业主管部门验收合格，退还预交的森林植被恢复费；验收不合格的，不予退还；
（二）临时占用林地后不能按照要求营造林木的，由收取森林植被恢复费的林业主管部门负责营造相应面积的林木。
森林植被恢复费由各级林业主管部门集中管理，专门用于辖区内森林植被的恢复和林地管理，不得挪作他用。其管理和使用接受各级审计部门的监督。
第十五条 经批准临时占用林地，用地单位必须采取相应的保护措施，不得造成滑坡、塌陷、水土流失，不得损毁批准用地范围以外的林地及其附着物。
第十六条 使用国有林地，有下列情形之一的，由所在地区县人民政府收回林地使用权，并依法重新确认使用权：
（一）未经原批准机关同意，连续两年未使用的；
（二）不按批准的用途使用的；
（三）用地单位已撤销或者迁移的。
依法确定给单位和个人承包经营的集体林地，连续两年荒芜或者用于非林业生产建设的，由发包单位收回承包经营权。
第十七条 因特殊需要改变国有林业单位隶属关系或者变更其经营林地面积，须经市林业主管部门审核同意，按规定程序报批。
农村居民建设住宅需使用林地，须经所在地区县林业主管部门或者其委托的乡镇林业工作站签署意见，并依法办理审批手续。
第三章 植树造林
第十八条 全市森林覆盖率长期奋斗目标为20％。各级人民政府应根据市林业建设总体规划，因地制宜地制定本辖区分年度的实施计划，并纳入各级主要负责人的任期林业目标责任制。
第十九条 植树造林是全民应尽的义务。每年2月12日至3月12日为全市植树造林月。各级人民政府应组织机关、团体、部队、学校以及企业、事业单位义务植树。依法负有植树义务的公民，必须完成当地绿化委员会分配的义务植树任务。
铁路和公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位组织造林。
第二十条 植树造林应讲究科学，遵守造林技术规程，提高造林的成活率和保存率。林业主管部门应对完成植树造林情况进行检查验收。
第二十一条 市、区县、乡镇应建设好现有国有苗圃和集体苗圃，安排必要数量的土地和专业人员，扩建和新建苗木基地，培育良种壮苗，满足植树造林的需要。
第二十二条 对具备天然更新条件的森林采伐迹地、火烧迹地、疏林地和新造幼林地、飞播造林地，以及江河湖泊沿岸坡地、水库库区和其他水土流失严重的地方，当地人民政府应实行封山育林。
对不宜耕种的陡坡地，当地人民政府应当根据实际情况，鼓励集体经济组织和农民种植林木，逐步退耕还林。
第二十三条 林果种苗的选育、生产、经营、使用和管理，按照《中华人民共和国种子管理条例》的规定执行。
第四章 森林保护
第二十四条 国有、集体林场和林木集中成片的乡镇、村及其他森林经营单位，应根据需要建立护林组织，配备专职或者兼职护林人员，并制定护林制度，做好森林资源保护工作。
相邻的林区经营单位，应建立护林联防组织，制定护林联防制度，做好森林连接地区的护林工作。
第二十五条 各级人民政府和林业主管部门以及其他有关部门应严格按照《中华人民共和国森林法》和国务院《森林防火条例》等有关法律、法规的规定，加强森林防火管理工作。
每年的11月1日至次年的4月30日为全市森林防火期。区县人民政府可根据本辖区自然条件，决定提前进入或者延长森林防火期。
第二十六条 各级人民政府和林业主管部门以及国有、集体林场和其他森林经营单位应对森林实行科学管理和保护，做好森林病虫害防治工作。国有、集体林场和其他森林经营单位应确定森林病虫害防治人员。
森林发生属于国家和省规定的森林检疫虫害或者大面积森林疫情时，当地人民政府应划定疫区、保护区，采取紧急除治措施，防止疫情蔓延，消除隐患，并做好救灾工作。
第二十七条 禁止使用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林；及时清除已经感染病虫害的林木；林木种子、苗木和其他繁殖材料以及被国家、省林业主管部门列为应实施检疫的森林植物应按规定实施检疫，未施检疫的，严禁出入本市。
第二十八条 对古、大、珍、稀、奇树木和林区内具有特殊价值的植物资源，林业主管部门必须采取严格保护措施，不得损毁；未经市人民政府批准，不得采伐和采集。
第二十九条 各级人民政府及林业主管部门和其他有关部门应严格执行《中华人民共和国野生动物保护法》和《湖北省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》的规定，加强野生动物的保护、驯养、繁殖、经营、利用等管理。
第五章 森林采伐管理
第三十条 根据用材林的消耗量应低于其生产量和其它林种合理经营的原则，严格控制森林年采伐量。凡采伐胸高直径5厘米以上林木所消耗的立木蓄积，均纳入年采伐限额。
市林业主管部门应会同市计划部门，根据低于本市年森林采伐限额的要求和国家规定的项目和程序，编制全市年森林总采伐量计划，经市人民政府批准后，由市林业主管部门下达执行。
第三十一条 采伐林木，依法实行林木采伐许可证制度，但农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其它国有企业事业单位采伐林木，由所在地的区县以上林业主管部门审核发放采伐许可证。
铁路、公路的护路林以及长江、汉江干堤及其重要支堤的护堤护岸林木的更新采伐，由有关主管部门审核发放采伐许可证。
农村集体经济组织采伐林木，由区县林业主管部门审核发放采伐许可证。
农村居民采伐自留山和个人承包林地的林木，由区县林业主管部门审核发放采伐许可证。
第三十二条 皆伐林木，必须遵守《中华人民共和国森木法》和以下规定：
（一）坡度为45度以上坡地的林木，严格控制皆伐；
（二）皆伐面积在50亩以下（含50亩）的，由区县林业主管部门审核，报区县人民政府批准；在50亩以上的，由市林业主管部门审核，报市人民政府按规定权限审批；
（三）受灾林木，经林业主管部门鉴定，确认失去生长能力的，不受皆伐面积限制；
（四）大面积皆伐林木可能影响区域环境的，必须向有关部门提交环境影响报告书。
第三十三条 采伐林木的单位和个人，必须按照林木采伐许可证的规定作业，并完成更新造林任务。
第三十四条 在国有林场和本市确定的重点产材乡镇范围内从事木材经营、加工的单位和个人，必须到所在地区县以上林业主管部门办理木材经营、加工许可证，持证到工商行政管理部门登记注册，领取营业执照；无木材经营、加工许可证的，不得从事木材经营、加工业务。本市其他
范围内木材经营、加工的管理，按国家和省有关规定执行。
第三十五条 本市确定的重点产材乡镇的木材，由林业主管部门统一管理和组织收购；需要直接到产材地收购木材的单位和个人，必须经市林业主管部门批准后，按所在地区县林业主管部门规定的时间、地点、树种、材积限额进行收购。
第三十六条 禁止经营、加工无采伐许可证采伐的木材。
第三十七条 运输木材，必须持有县级以上林业主管部门核发的木材运输证；无木材运输证的，任何单位和个人不得承运。
经依法批准设立的木材检查站，应在规定的地点实施木材运输检查；林政管理稽查机构，可在车站、码头、渡口、停车场、货物集散地以及生产、调拨、批发环节等源头对木材运输、经营、加工实施检查。
第六章 法律责任
第三十八条 对破坏森林资源的行为，《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》和《湖北省林业管理办法》等法律、法规已作处罚规定的，从其规定。违反本办法，有下列行为之一的单位和个人，由县以上林业主管部门予以处罚：
（一）损毁或未经批准采伐和采集古、大、珍、稀、奇树木或者林区内有特殊价值的植物资源的，按损失价值的3至7倍处以罚款；
（二）进行毁林开垦和毁林采石、采砂、采土等活动，或者在未成林造林地、幼林地和封山育林区内放牧、打柴、狩猎和从事非林业生产经营活动，造成林地破坏的，责令赔偿损失，并按赔偿额的1至2倍处以罚款；
（三）在25度以上陡坡林地开垦种植农作物的，责令限期退耕还林；逾期不退耕还林的，按还林所需费用的2至3倍处以罚款；
（四）无木材经营、加工许可证在国有林场或者重点产材乡镇范围内从事木材经营、加工业务的，没收非法所得，并按非法所得的2至3倍处以罚款；
（五）未经批准，直接到重点产材乡镇收购木材的，没收所收购的木材；不按规定超限额收购木材的，超限额部分予以没收；不按规定的时间、地点、树种收购木材的，按相当收购木材价值的10％至30％处以罚款；
（六）经营、加工无采伐许可证采伐的木材的，没收非法所得，并按非法所得的1至2倍处以罚款；
（七）不按规定交纳森林植被恢复费的，责令限期交纳；逾期不交纳的，按日收取相当于全部应交费用的5‰滞纳金。
第三十九条 违反本办法，构成违反治安管理行为的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》、《湖北省林业管理办法》和本办法的规定发放的有关证书或者批准文件，一律无效，并追究发放或者批准部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；给单位
或者个人造成损失的，还应承担赔偿责任。
第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议、不起诉又不履行的，由作出行政处罚决定的林业主管部门申请人民法院强制执行。
第四十二条 国家机关工作人员在森林资源管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位、上级主管部门或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十三条 本办法具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。
第四十四条 本办法自公布之日起施行。1987年11月19日市人民政府发布的《武汉市森林资源管理办法》同时废止。
1995年7月28日
