关于2004年大中型煤矿企业安全监察工作的指导意见
国家安全生产监督管理局 国家煤矿安全监察局
煤安监监一字〔2004〕21号
关于2004年大中型煤矿企业安全监察工作的指导意见
为了贯彻落实全国安全生产工作会议精神和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》，坚持“安全第一，预防为主”的基本方针，进一步强化煤矿安全监察工作，推动全国煤矿安全生产形势的进一步稳定好转，现对2004年大中型煤矿企业的安全监察工作提出以下指导意见：
一、提高认识，进一步明确工作思路和工作目标
党中央、国务院对煤矿安全生产工作十分重视，建国以来、尤其是党的十六大以来，采取了一系列重要举措，有力地促进了全国煤矿安全生产形势的稳定好转；但由于我国煤矿安全生产基础薄弱、从业人员素质较低、安全欠账多，事故总量仍然居高不下、重特大事故仍时有发生，安全生产总体形势依然严峻。因此，要从全面贯彻落实“三个代表”重要思想的高度、从维护人民群众生命财产安全的高度，充分认识搞好煤矿安全监察工作的重要性和紧迫性，进一步明确工作思路和工作目标，将思想统一到全国安全生产工作会议精神上来、统一到国家局党组总体工作部署上来。
今年大中型煤矿安全监察工作的总体思路是：以十六大、十六届三中全会精神为指针，全面贯彻落实全国安全生产工作会议精神和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》，按照国家局党组的总体工作部署，以全面实行煤矿安全生产许可制度和推进安全质量标准化建设、煤矿安全程度评估工作为手段，继续深化煤矿安全专项整治，促进煤矿企业建立安全生产长效机制；以重点监控对象、“一通三防”和防治水为重点，全面提升煤矿安全管理工作水平，减少大中型煤矿企业的事故起数及死亡人数，促进大中型煤矿企业安全生产形势的稳步好转；进一步加强自身素质建设，做到严格、公正、文明执法。
今年大中型煤矿安全监察工作的总体目标是：努力实现大中型煤矿企业重特大事故起数比2003年下降10%，确保全国煤矿总事故死亡人数较2003年下降4%、百万吨死亡率控制在3.8以下。
二、全面推进安全质量标准化建设，改善煤矿安全生产条件
安全质量标准化建设是煤矿企业生产经营活动中的一项基础性工作，体现了“安全第一”的方针和“以人为本”的理念，突出了安全与质量的统一和安全与管理的统一，是建立煤矿安全长效机制的主要内容和根本途径。煤矿安全质量标准化建设工作在省（区、市）人民政府的统一领导下，由其指定的部门牵头组织实施。各省（区、市）应根据国家局颁布的“煤矿安全质量标准化标准及考核评级办法”、结合各地实际情况编制具体的实施细则。各级煤矿安全监察机构（含未设立煤矿安全监察机构的省、自治区人民政府指定的负责煤矿安全监察工作的部门，下同）要监察辖区内煤矿企业安全质量标准化建设工作的开展情况，并进行督促指导，以全面推进煤矿安全质量标准化建设工作的深入开展。要通过促进煤矿企业广泛深入地开展安全质量标准化工作，不断改善煤矿安全生产条件。
三、全面贯彻落实《安全生产许可证条例》，提高煤矿的安全准入门槛
实行煤矿企业安全生产许可制度，是国家为从源头上制止不具备安全生产条件的企业进入煤炭市场、消除事故隐患的一项重大举措。煤矿安全生产许可证按自然矿井发放。中央管理的煤矿企业所属矿井的安全生产许可证由国家煤矿安全监察局负责审核发放；其他矿井的安全生产许可证由各级煤矿安全监察机构负责审核发放。各级煤矿安全监察机构要按照《安全生产许可证条例》和国家局即将颁发的实施办法的要求，认真做好煤矿安全生产许可证的发放工作，并确保发证有序进行。2004年要分期分批地完成所有提出申请的、大中型煤矿企业所属已生产矿井的安全生产许可证的审核发放工作。
四、加强领导，继续开展煤矿安全程度评估工作
煤矿安全程度评估工作是实施分类指导和重点监察的一项基础性工作，是国家局在监察手段方面的一个创新，各地要在总结去年工作经验的基础上进一步加强对煤矿安全程度评估工作的领导，早安排、早部署，确保年内全部大中型煤矿企业评估工作的完成。各地要将评估结果向当地人民政府通报，并及时进行公布。对拒不进行安全程度评估的煤矿企业和不具备基本安全生产条件的矿井，由地方人民政府按《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知》（国办发〔2003〕58号）要求予以关闭。对安全程度评估等级为A类的矿井要督促其继续巩固提高，评估等级为B类的矿井要督促其改进提高，评估等级为C类和D类的矿井除了要求其限期整改和停产整顿外，还要将其列入重点监控对象；对于评估等级为D类的矿井不予发放煤矿安全生产许可证。今年国家局将研究制定全国统一的煤矿安全程度评估标准，在统一的评估标准颁发实施前，各地仍按自定的评估标准执行。
五、积极落实安全生产控制指标体系，督促各煤矿企业建立切实可行的安全生产责任制
安全生产控制指标体系是今年国家建立的一项新的安全生产制度，各级煤矿安全监察机构要根据国家下达的各省（区、市）安全生产控制指标，及时督促地方人民政府将煤矿的安全生产控制指标分解落实到各煤矿企业，督促煤矿企业将安全生产控制指标分解到基层，并督促签订责任书，形成一级抓一级的安全生产责任体系；要加强对大中型煤矿企业安全生产控制指标完成情况的跟踪和考核，及时发现和解决问题，并及时向地方人民政府和有关媒体通报。
六、全面贯彻瓦斯治理“十二字”方针，继续实行重点监控
各级煤矿安全监察机构应在国家局确定的45个重点监控对象的基础上，根据本地区实际情况研究确定辖区内的重点监控对象，列入今年的工作重点和工作计划。对于近两年发生过特大以上事故的，安全基础薄弱、瓦斯灾害严重、水害严重、安全评估为D类和C类的，以及改制、兼并和破产重组的煤矿企业，均应列入重点监控对象。
对改制、兼并和破产重组的煤矿企业，要重点监察其安全机构是否健全，安全管理制度和技术措施是否健全，安全生产责任制是否落实等。
要将“一通三防”和“先抽后采、监测监控、以风定产”瓦斯治理方针的落实情况列入重点监控内容，并按照国家局制定下发的《“先抽后采、监测监控、以风定产”瓦斯治理方针监控要点》（见附件１）进行监察，凡不符合要求的，要依法下达执法文书，要求企业立即整改或停产整顿。
要加大对煤矿企业安全费用提取和使用情况的监察力度，确保煤矿企业足额提取、全额使用，凡不按规定提取和使用安全费用的煤矿企业，要依法下达执法文书进行处罚。
七、加强煤矿建设工程安全设施“三同时”的监察，从源头上消除事故隐患
各级煤矿安全监察机构要严格贯彻执行《煤矿建设项目安全设施监察规定》，未经设计审查同意或竣工验收合格的，要责令其停止施工、生产，拒不执行的，依法移送有关部门吊销采矿许可证，并通报地方政府以非法矿井予以关闭。
各级煤矿安全监察机构要加大煤矿建设工程安全设施“三同时”的监察执法力度，对擅自开工或投入生产的矿井，要依据《安全生产违法行为行政处罚办法》和《煤矿安全监察行政处罚办法》予以处罚。
坚持严格审查和技术指导相结合的原则，充分体现监察与服务的结合。在设计审查中坚持推广应用先进技术、先进工艺、先进材料，坚决淘汰落后的技术、工艺、材料，提高煤矿安全生产条件。
由国家局负责的安全设计审查和竣工验收，矿井所在地区的煤矿安全监察机构必须预先进行审查把关。
八、加大事故查处力度，建立特大事故通报制度
各级煤矿安全监察机构要进一步加大事故查处力度，积极协调有关方面的工作，在规定的时限内完成事故的调查结案工作，并加强对事故调查处理结果落实情况的督促监察。
为提高特大事故结案批复工作的效率和质量，各省级煤矿安全监察机构在呈报事故批复请示前，应当先与国家局有关司（室）沟通。
建立特大事故通报制度。在发生特大以上事故（或有代表性的重大事故）后，为使其他煤矿企业及时吸取事故教训、预防同类事故的再度发生，相关煤矿安全监察机构应在事故调查技术报告完成的基础上及时将事故的发生过程、直接原因等已认定的情况向辖区内的煤矿企业进行通报。
九、创新监察手段和监察方式，提高安全监察效能
努力实现煤矿安全监察工作的“三个结合”，即将监察操作者、组织者同监察决策层、管理层相结合，将现场监察同对生产计划、安全投入、矿井生产布局、总体部署、人员培训、职业健康建设等的监察相结合，将监察硬件同监察软件相结合。并注意加强对监察意见的落实情况和职工安全培训情况、持证上岗情况的监察。对大中型煤矿企业进行的安全监察可参照《大中型煤矿企业安全监察要点》（见附件２）的规定执行。
建立行之有效的监察通报制度，及时将监察执法意见通报给煤矿企业和地方政府，以发挥地方政府对煤矿安全生产工作的统一领导作用，发挥煤矿企业在安全生产工作中的主体作用，督促煤矿企业及时整改存在的事故隐患。
监察工作中，要注意与企业安全管理机构的配合，可定期召开联席会议，分析重大事故隐患整改情况，互通信息，指导煤矿企业安全管理部门加强对矿井现场的安全检查与管理，充分发挥企业安全管理机构的作用。
各级煤矿安全监察机构要按照属地监察的原则，进一步加大对辖区内中央管理的煤矿企业的安全监察力度。
十、加强队伍建设，提高监察执法水平
要通过各种方式，加强对监察人员的思想政治教育和业务素质培训，进一步转变监察执法人员的工作作风、提高监察执法水平，做到严格、公正、文明执法，确保监察执法工作的程序合法、处罚准确、文书规范、过程透明。
附件1.“先抽后采、监测监控、以风定产”瓦斯治理方针监控要点
2.大中型煤矿企业安全监察要点
二○○四年三月二日
附件1：
“先抽后采、监测监控、以风定产”
瓦斯治理方针监控要点
一、矿井通风
（一）矿井是否存在超通风能力生产的现象。矿井是否定期进行通风能力核定。矿井在安排采掘作业计划的同时是否进行通风能力核算，当通风能力不足时是否按照通风能力核减生产能力。全矿井、采区、采掘工作面、硐室风量是否满足要求；主要通风机安装、反风设施是否符合相关规定和要求。
（二）生产水平和采区是否实行分区通风。高瓦斯矿井、突出矿井的各个采区和开采容易自燃煤层的采区是否设置了至少1条专用回风巷。采区进、回风巷是否贯穿整个采区，是否存在一段为进风、一段为回风的现象。矿井是否存在不合理的串联通风。
（三）采掘工作面、井下爆炸材料库、充电硐室等是否采取独立通风；在采用串联通风时，是否符合规定并编制了完善的安全技术措施。采空区是否及时封闭。采掘工作面，矿井进、回风巷道是否畅通，风速是否符合相关规定。
（四）矿井通风设施设置是否合理，是否牢固可靠，是否有临时设施代替永久设施的现象。
（五）矿井是否实现双回路供电。
（六）高瓦斯和突出矿井以及低瓦斯矿井高瓦斯区的煤和半煤岩掘进工作面，是否安装并正常使用“三专两闭锁”装置。低瓦斯矿井的掘进工作面局部通风机供电是否同采煤工作面分开或采用选择性漏电保护装置，并使用风电闭锁装置。局部通风机的安装和使用、风筒管理是否符合规定，运转是否正常，有无循环风现象。
（七）矿井是否配备足够数量的“一通三防”安全检测仪表，安全检测仪表是否有煤矿矿用产品安全标志，并按照有关规定及时进行维修、检定、校正，是否能正常使用，是否灵敏可靠。
二、瓦斯管理
（一）矿井和采掘工作面是否存在符合抽放条件而未进行抽放的情况。
（二）矿井是否进行了瓦斯等级鉴定，其鉴定是否符合相关规定。年度矿井瓦斯等级鉴定资料、煤尘爆炸性鉴定资料、煤层的自燃倾向性鉴定资料等是否及时报省级煤矿安全监察机构备案。
（三）采煤工作面设置的专用排瓦斯巷是否符合条件，管理是否符合有关规定。
（四）采煤工作面回风巷风流瓦斯按1.5％管理时，是否符合有关规定。
（五）瓦斯排放措施是否符合规定、责任是否明确。
（六）煤与瓦斯突出矿井制定的“四位一体”综合防突措施是否符合有关规定，是否得到了落实。
（七）瓦斯检查工、爆破工、通风工、主通风机操作工等作业人员是否持证上岗，证件是否有效。
（八）井下作业地点是否存在瓦斯积聚现象，是否存在瓦斯超限作业现象。
（九）是否严格执行瓦斯检查制度和瓦斯报表报送、审签制度。瓦斯检查人员是否执行瓦斯巡回检查制度和请示报告制度，有无空班、漏检、假检现象。
三、监测监控
（一）高瓦斯、突出矿井是否装备了矿井安全监控系统。矿井安全监控系统的功能设置、监测监控参数、设备配置、传感器设置、维修调校等是否符合相关要求，运行是否正常。
（二）是否按规定设置瓦斯传感器和其他传感器，瓦斯传感器和其他传感器设置的位置、报警浓度、断电浓度、复电浓度及断电范围是否符合有关规定。
（三）高瓦斯、突出矿井的采煤工作面上隅角是否设置便携式甲烷检测报警仪；煤与瓦斯突出矿井采煤工作面的甲烷传感器是否能控制其进风巷内全部非本质安全型电气设备。
附件2：
大中型煤矿企业安全监察要点
一、企业生产经营决策机构及主要负责人的监察
（一）是否依法办矿。“六证”（采矿许可证、煤炭生产许可证、矿长资格证和矿长安全资格证、安全生产许可证、工商营业执照）是否齐全；建设工程安全设施是否做到“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入生产和使用），安全设施设计（安全专篇）是否按有关规 定报煤矿安全监察机构审查同意，新投入生产的矿井是否经过煤矿安全监察机构竣工验收合格。
（二）企业是否设有专门的安全生产管理机构，是否配备有足够的安全生产管理人员，是否能保证本单位的安全生产投入。
（三）生产经营单位主要负责人是否认真履行了下列职责：
1．建立、健全本单位安全生产责任制和安全目标管理制度。
2．组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程。
3．保证本单位安全生产投入的有效实施，并按规定提取和使用安全费用。
4．督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除事故隐患。
5．组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案。
6．建立矿山救护队伍或与就近的矿山救护队签订救护协议。
7．及时、如实报告生产安全事故。
（四）生产经营单位主要负责人和其他主要人员是否有下列违法行为：
1．违章指挥工人或者强令工人违章、冒险作业。
2．对工人违章作业熟视无睹，不加制止。
3．对重大事故预兆或者已发现的事故隐患不及时采取措施。
4．拒不执行煤矿安全监察机构的安全指令。
5．伪造、故意破坏事故现场。
6．阻碍、干扰事故调查工作；拒绝接受调查组调查和向调查组提供有关情况和资料。
（五）是否定期组织召开安全工作会议。
二、企业业务部门的监察
（一）通风部门
1．“一通三防”管理制度及其落实情况。
2．突出矿井防突管理制度及其落实情况。
3．瓦斯抽放系统的管理制度及其落实情况。
4．瓦斯监测系统的管理制度及其落实情况。
5．防灭火管理制度及其落实情况。
6．矿井通风系统、瓦斯抽放系统、区域性防突工程等“一通三防”方面的设计审批及落实情况。
7．召开“一通三防”专业会议情况。
（二）机电部门
1．矿井机电、运输设计审批及落实情况。
2．电气预防性试验制度及其落实情况，电气设备防爆管理制度及其落实情况；提升运输安全装置的检验制度及其落实情况。
3．机电、运输安全设备、设施的投入计划及落实情况；
4．召开机电、运输专业会议情况。
（三）生产技术部门
1．技术管理及审批制度情况。“三下”开采、探放水、煤柱回收、隔水煤柱的设计是否符合规定。
2．防治水管理制度及其落实情况。
3．井巷工程设计及验收制度。
4．采掘工作面和特殊作业地点作业规程的编制与落实情况。
5.顶板管理制度及实施情况。
6．建设工程安全设施是否做到“三同时”。
（四）安全管理部门
1.事故隐患排查制度及其落实情况。
2.查处“三违”的管理办法。
3.对外包工程队的安全管理制度及其落实情况。
4.事故汇报、事故责任人处罚制度及其落实情况。
5.灾害预防性计划的审批及落实情况。
6.职工（包括外包工程队从业人员）安全培训制度、计划及落实情况。
7.召开安全办公会议的情况。
（五）计划部门
维简费的计划安排及落实情况。
（六）安全生产调度部门
1.调度记录是否及时、准确，是否严格执行“先安全、后生产”的原则。
2.调度员对企业有关安全生产的规章制度的熟悉情况。
关于如何处理埋藏物的探讨
黑龙江省北安市人民法院 马美英
埋藏物虽然在日常生活中不具有重要地位，但埋藏物的归属仍然是法律中一个重要课题，埋藏物的发现也是各国物权法中不可或缺的制度，其中，许多国家的规定相当典型或相当有特色。《法国民法典》对发现埋藏物规定于该法第716条第2款规定：“一切埋藏或隐藏的物品，任何人不能证明其所有权，且发现纯为偶然者，埋藏物”法国民法采取发现人取得所有权主义。即在自己土地上发现的埋藏物归自己所有;在他人土地上发现的埋藏物，一半属于发现人，一半属于土地所有权人。而《德国民法典》将发现埋藏物在第984条规定，埋藏物以隐藏于他物中经过较长时期为成立要件，未经过较长的时期的不构成埋藏物构成发现埋藏物，不仅仅要求找到埋藏物。在发现埋藏物的效力上采取发现人取得所有权主义，埋藏物一半属于发现人，一半属于包藏物的所有人。我国《民法通则》第79条规定：“所有人不明的埋藏物、隐藏物归国家所有，接收单位应对上缴单位或个人，给予表扬或者物质奖励。”《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第93条规定：“公民、法人对于挖掘、发现的埋藏物、隐藏物，如果能够证明属其所有，而且根据现行的法律、政策又可能归其所有的，应当予以保护。”我国《特权法》第114条规定：“拾得漂流物、发现埋藏物或者隐藏物的，参照拾得遗失物的有关规定。文物保护法等法律另有规定的，依照其规定。”第113条规定：“遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。”可见，我国采取的是公有主义的立法例，发现人不得取得所有权，只可能受到一定的表扬或物质鼓励。
一、埋藏物
埋藏物是成就发现埋藏物的条件之一，所谓发现埋藏物是指隐藏于他物之中，而其所有人不明的动产。通说认为，埋藏物具备三个特点：其一，埋藏物应为动产。埋藏物公限于动产，如金银财宝、珍奇古玩等。古代房屋或城市因地震、火山、泥石流等事变被埋没于地下，已成为土地的一部分，不构成埋藏物。其二，埋藏物应为埋藏的物。所谓埋藏，是指包藏于他物之中，难以从外部目睹的状态。包藏物一般为土地，但不一定限于土地，建筑物或动产均可以为包藏物，如将古玩字画藏在墙壁中，将珠宝藏在电脑的机箱中，至于埋藏的原因，究竟是由于人为的事实还是自然事件，则在所不问。另外，德国民法、瑞士民法都要求埋藏物以经过长时间的埋藏为必要。我们认为，认定埋藏物主要应依据其是否处于“埋藏”状态，至于埋藏的时间长短并不具有决定意义，况且，如何认定“长久”也相当困难，因此埋藏物不以长时间埋藏为必要。其三，埋藏物的所有人不明。所谓所有人不明，是指埋藏物并非无主物，但不知属于何人。如果根本没有所有人，应当适用无主物先占的规定;如果有明确的所有人，则应适用拾得遗失物的规定。在这两种情况下，均不属于埋藏物。至于如何判断“所有人不明”，则应“就物的性质、埋藏的状态、埋藏的时日等客观情形加以认定”，而并非以发现人的主观认识为判断标准。从各国的法律规定来看，对于认定所有人不明是否应经过特别的程序，存在不同的立法例：德国、瑞士等多数（转载自文秘家园http://www.wmjy.net.cn，请保留此标记。）国家并未认定埋藏物的所有人不明应当经过特别的程序，而日本民法规定，应当以遗失物法的规定进行为期6个月的公告以确定是否属于所有人不明的情况。我们认为，为了充分保护真正权利人的利益，避免以后出现不必要的法律纠纷，日本的立法较为可取。由于埋藏物不以埋藏于地下为限，故易与遗失物混淆，而且遗失物若埋藏于他物之中且不知所有人为谁的，则成为埋藏物;埋藏物若因某些原因暴露于外部的，则成为遗失物。但二者是有区别的其一，失主丧失对遗失物的占有不是基于自己的意思，否则可能构成抛弃;而将物品埋藏多出于埋藏人的本意。其二，遗失物不以隐藏于他物中为必要，即使遗失在繁华的闹市，很容易被发现，也可构成遗失物;而埋藏物必定是包藏于他物之中，难以被人发现，否则不称其为埋藏物。其三，遗失物不必处于所有人不明的状态，即使确切地知道谁是其所有人，仍不影响物品属于遗失物的性质;而埋藏物必然处于不知所有人为谁的状态，否则不构成埋藏物。
二、发现
发现是成就发现埋藏物的条件之一所谓发现，是指认识到埋藏物的所在。在先占、拾得遗失物一样，发现埋藏物为事实行为，不以有完全的行为能力为必要。埋藏物的发现可以指示他人进行，例如雇佣工人挖掘宝藏，应以雇主为发现人;但发现埋藏非基于指示或非属于职务范围的，应以实际发现人为埋藏物的发现人，如雇佣工人掘地建房，工人发现了珠宝，则应以该 工人为发现人。在实践中，还有下列问题存有疑问：
第一，发现是否限于偶然发现？对此有两种立法例。罗马法、法国民法和意大利民法均认为，发现限于偶然发现，出于预定计划的发现不构成发现埋藏物。法律设置埋藏物发现制度，并规定发现人可以获取一定的利益，除了确定物的归属外，还在于实现物尽其用，这是因为如果物品长期埋藏于地下，不被人所知，则根本谈不上加以利用。某人由于一定的原因获知了埋藏物的所在，制定计划，加以发掘，不公不应被制止，反而应给予鼓励。至于在他人的土地上有计划的实施发现行为，构成了侵权，则可以通过侵权损害赔偿加以解决，并不影响发现埋藏物的性质。
第二，发现埋藏物是否以占有为必要？对此也有两种立法例。法国、瑞士、日本民法均仅以发现埋藏物为要件，“与拾得不同，无须取得占有”。德国和我国台湾地区的民法则规定，不仅应当认识物之所在，而且应当取得对物的占有。如《德国民法典》第984条规定：“发现埋藏物而不能查明其所有人的物，并因发现而占有该物时，其所有权权一半属于发现人，另一半归属于包藏物的所有人。”“发现埋藏物”重在发现以前不被人所知的财产，而不是重在占有。即使承认肯定说的我国台湾地区学者，也多认为发现埋藏物与拾得遗失物不同，前者重在发现，后者重在占有，并且认为若甲发现了埋藏物，而被乙抢先占有的，仍然以甲为埋藏物的发现人，取得法律规定的权益，乙则构成非法占有。
三、效力
发现埋藏物的效力主要是埋藏物的归属问题。前已述及，大多数国家采取发现人取得所有权主义，瑞士采取报酬主义，而我国采取公有主义。根据我国《物权法》的规定，发现埋藏物，应适用关于拾得遗失物的规定处理，即无人认领的埋藏物，归国家所有。
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